評論：美情報機構如何成為“民主盲區”？

　　■ 西洋鏡

　　美國“棱鏡”項目的曝光，引發廣泛爭議。由于得到了立法、司法部門的授權，因此單從法律程序上說，“棱鏡”毫無問題。爭論的焦點集中在更深入層面上。其中一個問題是：安全、情報部門等必然隱于幕后的政府機構，及其種種秘密活動，如何能夠納入民主政治的框架之中，接受公眾的授權與問責？

　　國家安全讓民主走開？

　　有人認為，民主政府必須盡可能地向公眾開放透明，所以國安局在制定“棱鏡”計劃前，應當將細節公之于眾，經過充分討論之后再做決定。但問題在于，監控的效力極大地依賴于其保密程度。倘若恐怖分子明知安全部門將會監控電郵與社交網站，自然要改弦更張轉向別的通訊方式。這樣一來，監控項目也就失去其意義了。

　　但如果公眾對監控項目的細節不知情，便無法對項目的效益與危害、行政部門是否濫用權力做出任何判斷與問責。日前國安局長凱思·亞歷山大在為“棱鏡”辯護時，聲稱該項目迄今至少阻止了50次恐怖襲擊。哪50次？對不起，國家機密，無可奉告。當然，沒有證據表明亞歷山大是信口開河，但同樣也沒有證據表明他值得信賴——因為所有資料都鎖在機密檔案柜里。

　　從理論上說，公眾并不是沒有可能獲得這些信息。根據美國《信息自由法案》，公民可以提請法院對某項政府機密進行審查，以決定其是否能夠公開。但在實踐中，法院往往會聽從行政部門的意見。

　　美國公眾了解秘密機構活動的另一途徑是等待相關信息的解密，但這樣做過于被動。倘若即將解密的資料中包含了非法活動證據，秘密機構的相關人員完全可以破壞證據。1972年，在聯邦調查局長交椅上一坐三十多年的埃德加·胡佛去世時，其秘書海倫·甘迪便連夜將重要檔案全部銷毀。而即便檔案得到完整保存，由于越是機密的文檔保密年限越長，等到解密時早已物是人非，公眾想要問責也無從問起了。

　　無效的三權制衡？

　　公眾無法對政府秘密機構的活動及時知情。很自然地，人們會試圖利用權力間的分立與制衡，由立法、司法部門來審查和約束行政部門下屬的秘密機構。

　　某些時候，國會介入確能制約秘密機構的濫權。1975年，受到海倫·甘迪銷毀聯邦調查局文件案與水門事件丑聞的連續刺激，參議院成立了丘奇委員會，對國安局、聯邦調查局、中情局進行集中調查，叫停了若干非法秘密項目，并促成了《陽光政府法案》、《外國情報監控法案》等一系列立法。此后丘奇委員會演變為參議院情報特別委員會，旨在對情報系統進行日常監督。

　　但日常監督往往成效不彰。行政部門控制著秘密機構的日常工作，很容易對國會議員接觸到的信息加以篩選和操縱。共和黨參議員蘇珊·柯林斯是參議院情報特別委員會委員，但“棱鏡”曝光后她卻表示，自己雖然每月都會收到一份來自情報部門的簡報，但其中并不包含任何具體項目信息，所以她也不知道“棱鏡”的存在。

　　在理論上，美國國會議員隨時可以查看相關項目的詳細機密報告——但首先總得知道這些項目的存在吧。其次，議員在查看機密報告時，不得攜帶通訊工具、可以做筆記但不得帶走、事后也不得向助手談起相關內容。結果大部分議員在投票表決涉及國家安全的法律時其實是糊里糊涂。

　　美國司法部門對秘密機構的監督權來自1978年《外國情報監控法案》，由一個專門的情報法院來審查國安局與聯邦調查局在國內的監控活動。但自成立以來，該法院對數以萬計的監控申請頒發了許可令，卻只拒絕了11例申請。

　　由于其涉及事項的敏感性，這個法院同樣是一個秘密機構，其庭審不對公眾開放，法庭記錄被列為機密，只公布提交與批準的監控申請總數。所以公眾無從得知法院對監控申請的批準究竟是理由充分，還是敷衍塞責。

　　民主政治新課題

　　從歷史上看，公眾(甚至國會)對政府秘密機構活動的及時了解往往來自內部人士的爆料。最著名的莫過于1971年丹尼爾·艾爾斯伯格將政府在越南問題上犯下的一連串政策失誤泄露給媒體，促成越戰終結。最近幾年，又有羅素·泰斯對“恐怖分子監控計劃”非法竊聽的檢舉，布拉德利·曼寧將大量外交機密檔案泄露給“維基解密”，以及本次斯諾登對“棱鏡”的曝光。

　　內部人員爆料秘密檔案的做法并非毫無爭議。畢竟對國家機密的曝光有可能造成政府在外交、反恐等方面的失敗，從而間接損害到公共利益。出于這個原因，秘密爆料人無法在法律上得到與其他檢舉人同等的保護?！稒z舉人保護法案》規定，聯邦政府機構不得對檢舉政府不當行為的雇員施行打擊報復。但該法案同時規定，國安局、中情局、聯邦調查局、國防情報局這些秘密機構的工作人員并不在保護范圍之內。秘密爆料人往往會面臨相當嚴重的刑事指控。

　　爆料人面臨的制度壓力與法律風險，意味著民主政治必須在制度之外為其提供合理的動機資源，使得通過內部爆料來平衡秘密機構權力的做法成為一種可持續機制。這就意味著，民主政治不但需要關心制度建設，還需要重視民主生活中作為動機資源的公民美德(如榮譽感、合理慎思的能力、對自由的重視與對權力濫用的警惕等)以及公共文化的支持。只有當公眾清晰地意識到秘密機構濫權的巨大威脅與爆料者所面臨的困難抉擇，并對后者體現出充分的理解與聲援時，公權力在秘密機構領域對個體的威壓才能得到制衡。

　　□林垚 旅美學者