評論：美情報機構(gòu)如何成為“民主盲區(qū)”？

　　■ 西洋鏡

　　美國“棱鏡”項目的曝光，引發(fā)廣泛爭議。由于得到了立法、司法部門的授權(quán)，因此單從法律程序上說，“棱鏡”毫無問題。爭論的焦點集中在更深入層面上。其中一個問題是：安全、情報部門等必然隱于幕后的政府機構(gòu)，及其種種秘密活動，如何能夠納入民主政治的框架之中，接受公眾的授權(quán)與問責(zé)？

　　國家安全讓民主走開？

　　有人認為，民主政府必須盡可能地向公眾開放透明，所以國安局在制定“棱鏡”計劃前，應(yīng)當(dāng)將細節(jié)公之于眾，經(jīng)過充分討論之后再做決定。但問題在于，監(jiān)控的效力極大地依賴于其保密程度。倘若恐怖分子明知安全部門將會監(jiān)控電郵與社交網(wǎng)站，自然要改弦更張轉(zhuǎn)向別的通訊方式。這樣一來，監(jiān)控項目也就失去其意義了。

　　但如果公眾對監(jiān)控項目的細節(jié)不知情，便無法對項目的效益與危害、行政部門是否濫用權(quán)力做出任何判斷與問責(zé)。日前國安局長凱思·亞歷山大在為“棱鏡”辯護時，聲稱該項目迄今至少阻止了50次恐怖襲擊。哪50次？對不起，國家機密，無可奉告。當(dāng)然，沒有證據(jù)表明亞歷山大是信口開河，但同樣也沒有證據(jù)表明他值得信賴——因為所有資料都鎖在機密檔案柜里。

　　從理論上說，公眾并不是沒有可能獲得這些信息。根據(jù)美國《信息自由法案》，公民可以提請法院對某項政府機密進行審查，以決定其是否能夠公開。但在實踐中，法院往往會聽從行政部門的意見。

　　美國公眾了解秘密機構(gòu)活動的另一途徑是等待相關(guān)信息的解密，但這樣做過于被動。倘若即將解密的資料中包含了非法活動證據(jù)，秘密機構(gòu)的相關(guān)人員完全可以破壞證據(jù)。1972年，在聯(lián)邦調(diào)查局長交椅上一坐三十多年的埃德加·胡佛去世時，其秘書海倫·甘迪便連夜將重要檔案全部銷毀。而即便檔案得到完整保存，由于越是機密的文檔保密年限越長，等到解密時早已物是人非，公眾想要問責(zé)也無從問起了。

　　無效的三權(quán)制衡？

　　公眾無法對政府秘密機構(gòu)的活動及時知情。很自然地，人們會試圖利用權(quán)力間的分立與制衡，由立法、司法部門來審查和約束行政部門下屬的秘密機構(gòu)。

　　某些時候，國會介入確能制約秘密機構(gòu)的濫權(quán)。1975年，受到海倫·甘迪銷毀聯(lián)邦調(diào)查局文件案與水門事件丑聞的連續(xù)刺激，參議院成立了丘奇委員會，對國安局、聯(lián)邦調(diào)查局、中情局進行集中調(diào)查，叫停了若干非法秘密項目，并促成了《陽光政府法案》、《外國情報監(jiān)控法案》等一系列立法。此后丘奇委員會演變?yōu)閰⒆h院情報特別委員會，旨在對情報系統(tǒng)進行日常監(jiān)督。

　　但日常監(jiān)督往往成效不彰。行政部門控制著秘密機構(gòu)的日常工作，很容易對國會議員接觸到的信息加以篩選和操縱。共和黨參議員蘇珊·柯林斯是參議院情報特別委員會委員，但“棱鏡”曝光后她卻表示，自己雖然每月都會收到一份來自情報部門的簡報，但其中并不包含任何具體項目信息，所以她也不知道“棱鏡”的存在。

　　在理論上，美國國會議員隨時可以查看相關(guān)項目的詳細機密報告——但首先總得知道這些項目的存在吧。其次，議員在查看機密報告時，不得攜帶通訊工具、可以做筆記但不得帶走、事后也不得向助手談起相關(guān)內(nèi)容。結(jié)果大部分議員在投票表決涉及國家安全的法律時其實是糊里糊涂。

　　美國司法部門對秘密機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)來自1978年《外國情報監(jiān)控法案》，由一個專門的情報法院來審查國安局與聯(lián)邦調(diào)查局在國內(nèi)的監(jiān)控活動。但自成立以來，該法院對數(shù)以萬計的監(jiān)控申請頒發(fā)了許可令，卻只拒絕了11例申請。

　　由于其涉及事項的敏感性，這個法院同樣是一個秘密機構(gòu)，其庭審不對公眾開放，法庭記錄被列為機密，只公布提交與批準的監(jiān)控申請總數(shù)。所以公眾無從得知法院對監(jiān)控申請的批準究竟是理由充分，還是敷衍塞責(zé)。

　　民主政治新課題

　　從歷史上看，公眾(甚至國會)對政府秘密機構(gòu)活動的及時了解往往來自內(nèi)部人士的爆料。最著名的莫過于1971年丹尼爾·艾爾斯伯格將政府在越南問題上犯下的一連串政策失誤泄露給媒體，促成越戰(zhàn)終結(jié)。最近幾年，又有羅素·泰斯對“恐怖分子監(jiān)控計劃”非法竊聽的檢舉，布拉德利·曼寧將大量外交機密檔案泄露給“維基解密”，以及本次斯諾登對“棱鏡”的曝光。

　　內(nèi)部人員爆料秘密檔案的做法并非毫無爭議。畢竟對國家機密的曝光有可能造成政府在外交、反恐等方面的失敗，從而間接損害到公共利益。出于這個原因，秘密爆料人無法在法律上得到與其他檢舉人同等的保護。《檢舉人保護法案》規(guī)定，聯(lián)邦政府機構(gòu)不得對檢舉政府不當(dāng)行為的雇員施行打擊報復(fù)。但該法案同時規(guī)定，國安局、中情局、聯(lián)邦調(diào)查局、國防情報局這些秘密機構(gòu)的工作人員并不在保護范圍之內(nèi)。秘密爆料人往往會面臨相當(dāng)嚴重的刑事指控。

　　爆料人面臨的制度壓力與法律風(fēng)險，意味著民主政治必須在制度之外為其提供合理的動機資源，使得通過內(nèi)部爆料來平衡秘密機構(gòu)權(quán)力的做法成為一種可持續(xù)機制。這就意味著，民主政治不但需要關(guān)心制度建設(shè)，還需要重視民主生活中作為動機資源的公民美德(如榮譽感、合理慎思的能力、對自由的重視與對權(quán)力濫用的警惕等)以及公共文化的支持。只有當(dāng)公眾清晰地意識到秘密機構(gòu)濫權(quán)的巨大威脅與爆料者所面臨的困難抉擇，并對后者體現(xiàn)出充分的理解與聲援時，公權(quán)力在秘密機構(gòu)領(lǐng)域?qū)€體的威壓才能得到制衡。

　　□林垚 旅美學(xué)者