宋魯鄭：中國創造新的制度文明

????????新中國1949年成立以來，在時代需求和吸取經驗教訓的前提下，在權力傳接、監督和制約方面形成了中國特色的制度模式。這種特色，與目前深陷經濟危機的西方和激發革命動蕩的阿拉伯世界形成了鮮明對比。一個制度要想良好運轉，不僅要做到靈活性，還要做到延續性。西方的制度模式有靈活性，但缺乏延續性，往往隨著新政府的建立而出現大幅度的改變。而阿拉伯世界有連續性，但缺乏靈活性，最后制度走向僵化。只有中國制度既保持了連續性，又堅持了靈活性，做到了連續性和靈活性的統一。

????????一、中國政治制度的優勢

????????有效的人才培養和選拔機制。中國的制度優勢之一是，建立在能力為基礎之上的全國性選拔、長期培養和歷練、年齡的限制、定期的更替、行政和立法機構的差額選舉。以新一屆領導人國家主席和總理為例，他們均經歷過長達20年左右的基層任職考驗，并在5年前進入最高權力中心中央政治局常委。對國情、政情、民情了如指掌，所以可以立即開展針對性地施政，根本沒有西方新領導人至少長達半年的熟悉情況的階段，也就是西方常說的所謂蜜月期。這實質上就是民眾對政治人物熟悉情況的忍耐期罷了。

????????相反在耗資巨大、通過大眾投票方式產生領導人的西方，能力往往不是第一位的。影響選舉的因素眾多，如宗教信仰、性別、種族、形象、是否會作秀和演講、是否有足夠的金錢支持等，但最重要的能力卻被邊緣化。像奧巴馬，唯一的從政經歷是州和聯邦的參議員，連一天的市長都沒有做過，可以說沒有絲毫的行政經驗，結果卻被選出來管理整個國家。假如在中國，一位沒有任何基層行政經驗的政協委員或者人大代表一夜之間就成為中國的最高領導人，可否勝任？

????????中國還不存在西方式的憲政空窗期。在西方假如出現換人或換黨，新的領導者必須等上數月就職后才能展開施政。美國是近兩個月，韓國是近三個月。而一些議會制國家，假如選舉出現爭執或者無一黨占據優勢，則往往長期無法組成政府。比如德國2005年第十六屆聯邦議會選舉，就用了兩個多月的時間才組成默克爾新一屆內閣。比利時在大選后長達541天處于“無政府狀態”。這個階段可合稱國家權力交接時的空轉期。可是在一個瞬息萬變的全球化時代，這樣長的空轉期，代價顯然過于高昂。

????????東西方雖然都是從全國選拔人才，但由于制度原因，西方卻不能從全國的層面使用人才。

????????西方由于不同政黨的存在，整個國家的政治人才被政黨切割成幾個部分，并隨政黨共進退。一黨獲勝，哪怕原來的政務官再有能力，也統統大換血。這一方面造成人才的短缺，另一方面則又造成人才的浪費，更造成政策的非連續性。畢竟政治精英也是稀缺資源，一個杰出政治人才的產生也是多種因素合成的，而政治精英也有其自然壽命。一個政黨連任八年，也就意味著另一個政黨的政治精英閑置八年。這也是為什么英國前首相撒切爾夫人去世后，整個西方都在呼喚何時才能再有后來者。而中國一黨執政，多黨參政，則完全不存在西方這種體制性弊端。

????????整體而言，從實證的角度看，西方選舉這種方式產生的領導人，要么無法選出最優秀的人才，要么無人才可選。即使偶爾出現負責任有魄力、敢于正視現實和注重長遠的領導人，也往往被選民選下臺。所以從現實政治實踐看，中國的層層選拔制，有意識的人才培養體系，要勝于西方式的選舉產生領導人的模式。

????????政治保持獨立并擁有最終的決策權。2013年人代會，中國進行了大部制改革。素有“鐵老大”之稱的鐵道部不復存在了。鐵道部由于歷史的原因，其對國民經濟具有舉足輕重的影響，2003年和2008年也曾試圖對之進行拆分，但在種種阻力下未果，一向被外界認為是行政改革的“老大難”。但再一再二不再三，鐵道部最終仍然成為改革的對象，在完成其歷史使命后走進歷史。

????????無獨有偶，連任的美國總統奧巴馬，也試圖解決美國的老大難問題“控槍”。2012年12月康涅狄格州桑迪胡可小學發生震驚全美的槍擊案，造成包括20名幼童在內26人死亡。奧巴馬于是把控槍與移民改革定為其第二任期的兩大施政重點。之后，奧巴馬為控槍法案投入了巨大的精力和政治資源。就在參議院投票前兩周，奧巴馬不僅親自帶領數名康州校園槍擊案遇難兒童家長來華盛頓，參與對國會議員的游說工作，而且他還做了重大的妥協：禁止攻擊性槍支與大容量彈夾銷售就從他的控槍方案中消失了。還需要一提的是，自從這次校園悲劇之后，98天內又有2243人做了槍下冤魂。

????????然而，鮮活的生命抵不住嚴酷的政治現實——盡管桑迪胡可小學慘案發生后，槍擊案受害者家屬四處奔走推動控槍法案立法進程，他們言辭懇切：“記住，這不僅僅是政治”。最終，這個已經打了折扣的禁槍法案胎死腹中。據英國《衛報》調查報道，投反對票的參議員中，只有三個人沒有收槍擊協會的錢。當然更重要的原因是，國會選舉又快要到了。當年克林頓利用民主黨控制參眾兩院的優勢，曾通過一個控槍法案，結果中期選舉，全美持槍協會幫助共和黨逆轉勝。前車之鑒！哪個議員不心寒。

????????中國成功把鐵道部納入改革軌道，美國卻再走麥城。根本原因就在于，和西方相比，中國的體制很鮮明的特點是一直保持了政治的獨立性和最終的決策權。

????????在西方，民眾、資本和權力三種力量博弈的最后結果是以普選為特征的民主制度。民眾通過選票獲得了對政治的控制權，而普選導致的高成本又為資本提供了影響政治的空間。至此，政治權力成為弱勢，民權和資本的權力事實上主導了西方各國，這種模式運行的結果不僅僅是導致了美國引發的全球經濟危機——次貸危機就是要百姓有房，金融財團有利，更令危機中堅持改革的政治人物被淘汰。

????????中國傳統上政治都是強勢處于獨立狀態的。到今天，中國政治獨立性的狀態依然如故。目前的中國，雖然三種權力的博弈日益激烈，但至少在全國一級，政治權力仍然有最終的決定權。所以，一些很困難的決策、符合國家長遠利益的決策，都能夠執行。

????????至少從現實角度看，一個以追求利潤為核心的、資本主導的制度，一個以追求福利為核心的民眾主導的制度，其合理性、有效性要遠遠低于相對中立的政治權力主導的制度。這也是為什么，今年4月30日在法國播放并早早就引發法國關注、讓-米歇爾-卡雷拍攝的紀錄片《中國，新帝國》，提出這樣的結論： “在西方，是金融家們掌控政權，在中國不同，中國是由國家控制大公司和銀行系統以及能源”。

????????執政高效、強大的學習能力和糾錯能力。低效率一向認為是西方民主制度的通病。因為任何一項決策都要經過不同利益集團的博弈，并伴隨冗長的程序。其優點理論上曾被認為可以避免巨大的失誤。然而，從現實層面來看，卻是不僅有低效率帶來的弊端，其最終決策由于不同利益集團的相互妥協，其負面作用往往成為主導。正如宣布不參加2010年 11月選舉而震撼美國政壇的民主黨參議員埃文-貝赫在《紐約時報》發表的題為《為何離開參議院》的長篇文章中所說的：“解決財政赤字和貿易逆差、挽救經濟、能源政策、醫療保險改革等關乎國家未來的緊急課題堆積如山，但國會卻處于（什么工作都不能做的）癱瘓狀態。”而國會不能工作的最大原因則是“頑固的黨派主義和不知妥協的僵硬思想”。他還指出在擔任參議員的12年里，美國國會成員拋開黨派之爭，在美國這個大框架內團結一心的經歷只是在2001年9.11 恐怖襲擊事件發生后出現過一次。這就是為什么美國的三權分立制度無法阻止入侵伊拉克，也沒有辦法防范全球經濟危機的爆發，也無法阻止最高法院取消已經實行了100多年的對財團政治捐款的頂額限制。

????????然而經濟危機爆發后，即使進行修正，也無法消除其后果，更無法回到危機前的狀態。目前來看，更深層的危機是這種制度也阻礙新科技的產生和應用。比如在當前能源日趨短缺的時代，美國加州一家制造太陽能公交車的公司，在美國屢屢碰壁。因為這涉及傳統汽車行業以及能源公司的利益，還有工會的利益，它們各個都有強大的游說集團。后來這家公司決定到中國來試試運氣，卻被廣州市政府所接受，并迅速更換。奧巴馬上任伊始就決定以中國為榜樣發展高鐵，結果到現在依然寸鐵未建。在佛羅里達州規劃的第一條短線高鐵，盡管是由聯邦政府承擔大部分費用（一共26億美元，聯邦承擔24億），但由于高速公路和航空利益集團的反對，最終化為泡影。而且這個項目還被指責是奧巴馬意圖收買選票（佛州是搖擺州，高鐵沿線多為獨立選民）。最終被批復的加州高鐵，論證（實是各利益集團博弈）竟然長達8年，而建設周期更是長達20年。高鐵作為一個技術相當成熟的項目，實在令人難以理解究竟有什么問題需要論證8年，需要建設20年。在科技日新月異的今天，恐怕等到建成之日，已是技術淘汰之時。顯然，一個不被財團綁架和影響的政府才可以作出更中立和理性的決定。

????????這也是為什么《紐約時報》專欄作家托馬斯·費里德曼在其新書《世界又熱又平又擠》有一章的標題竟然是這樣的：假如美國能做一天中國。他舉例道：“如果需要的話，中國領導人可以改變規章制度、標準、基礎設施，以維護國家長期戰略發展的利益。這些議題若換在西方國家討論和執行，恐怕要花幾年甚至幾十年的時間。”最后他感嘆道：“我希望美國能做一天中國（僅僅一天）——在這一天里，我們可以制定所有正確的法律規章，以及一切有利于建立清潔能源系統的標準。一旦上級頒布命令，我們就克服了民主制度最差的部分（難以迅速作出重大決策）。要是我們可以做一天中國有多好……”只是一天！僅僅一天！

????????相對于西方，中國是一個更負責任的政府。一談到中國，西方往往套以“絕對權力，絕對腐敗”的說詞。這實是意識形態的想當然，與當今政治實踐不符（眾多民主國家存在的嚴重腐敗就是證例）。而且更重要的一點是西方沒有認識到“絕對權力也往往意味著絕對責任”。在西方國家，出了問題可以推諉。執政黨說是在野黨不配合（如臺灣的民進黨時代），在野黨成為執政黨之后，又推卸責任是前者造成的。不僅如此，對跨越政黨任期的項目，往往會首先被犧牲掉。奧巴馬總統向國會提交的2011年預算案，其中一款是砍掉了小布什時代的登月計劃。而這個登月計劃已經耗資91億美元，合人民幣600多億，這個項目就成了半拉子工程。然而，令人奇怪的是，沒有人為這么大的損失而負責。

????????在西方社會，許多官員是選上來的，因而有任期保障。只要不違法，決策失誤，或者不作為，都不影響任期做滿。而且一旦任期到了，下臺了，就是有什么問題，也不會再被追究。小布什發動伊拉克戰爭有人追究嗎？制造了席卷全球的經濟危機，有政治人物被追究嗎？高達500億美元（3000多億人民幣）、持續數十年的馬多夫詐騙案，有官員被追究嗎？而在中國，高官問責制日益完善，官員不稱職或者失職，犯錯，隨時會被追責。

????????也正由于西方政治人物是由選舉產生的，為了迎合民眾而有意做出違反國家長遠利益這種不負責任的事情。以今天的法國為例。由于債務累累，政府第一大開支是巨額債務利息，相當于全年的教育經費。本來，左派主張增加福利和增加稅收，右派主張減少福利和減少稅收。在政黨輪替是常態的情況下，自然會取得平衡。然而左派上臺后只敢增加福利，右派上臺后只敢減少稅收，最后自然是國家陷于破產的境地——2007年時任總理的費永就打破禁忌，公開承認財政已經破產。法國前總統薩科奇為了2012年連任，竟然先是下令每個企業給員工分紅1000歐元，后更嚴令任何企業在選舉期間不得裁人或者破產。在各個政黨如此執政之下，嚴重地損害了法國的競爭力。這種對競爭力的損害，絕非一言所能盡。

????????在轉型時期中國對腐敗的有效遏制。西方的腐敗是剛性腐敗，中國的腐敗是人性腐敗。西方的民主，必須有選舉，而選舉必須有錢。政治人物接受了財團的支持，獲勝后，必然要給予回報。這就是民主制度下腐敗的剛性原理。而在中國，官員的任命受諸多因素影響，工作能力、群眾測評、人情關系以及賄賂，等等，但這種開支和大規模的選舉所需要的費用相比完全不成比例，因此和財團沒有直接的關系。他們上任后的腐敗主要是和人性的貪婪有關，收入不高和法規監督不完善則是外因。但從客觀上并沒有必須腐敗進行錢權交易的剛性原由。

????????當然，中國的腐敗之所以相對于其他處于同一發展階段的國家能夠得到更有效的遏制，最重要的原因還在于中國在現行體制下，有能力對之進行打擊。烏克蘭前總理季莫申科曾說：“我有時羨慕中國。你們知道，在中國，貪官將被斬斷腐敗之手和實施死刑，這一切是需要的。而我們作為歐洲國家，盡管有時手也感到癢癢，但無法實施這一刑罰。”雖然由于經濟發展階段的制約，無法達到西方發達國家現在的水準，但在社會轉型期這一特定時空內，已可算是最可接受的效果了。要知道現在名列亞洲廉潔排名第二的香港，上世紀70年代卻是另一番光景。由于腐敗過于嚴重，當時的港英殖民政府不得不成立廉政公署進行打擊，結果竟然引發香港警察暴動，將廉政公署占領。其腐敗的程度由此可見一斑。

????????腐敗的有效遏制，根據西方的經驗有三條。一是經濟發展，可以高薪養廉、建立完善的銀行監控體系。二是完善法制。三是錢權交易的合法化。我們可以看一下全球，最腐敗的那些國家都是最貧窮的國家，而做到比較廉潔的都是富裕國家。一向不被西方視為民主國家的新加坡，亞洲廉潔度名列第一，全球第五。廉潔度在亞洲名列第二的則是中國香港。極為巧合的是，它們均是華人社會。因此，中國在經濟發展到中等發展國家水平，在一黨制沒有腐敗剛性的前提下，也同樣會達到或接近新加坡也就是是全球領先的廉政水準。

????????二、中國制度對西方質疑的回應

????????中國以不同于西方的模式成功崛起對西方最大的威脅不是經濟競爭而是政治制度。西方贏得冷戰之后，其制度對合法性和正當性的壟斷達到空前，而這也是西方統治世界的基礎。然而，冷戰結束二十多年后，一方面是中國成功崛起，另一方面西方卻陷入百年一遇的經濟危機中。眾所周知，政治制度最怕有可替代性。處于危機的西方恰需要制度的正當性和合法性提供支持以渡過難關，而中國卻在這一點上對西方客觀上構成強有力的挑戰。于是西方在不得不承認中國制度有效性和合理性的同時，也從多個角度對中國制度發難。特別是從根本上對中國的制度提出兩個尖銳的質疑：中國模式無法解決權力的和平交接、中國模式無法避免政治強人和個人獨裁的出現。而中共十八大使中國再度實現了制度性和平權力傳承，以無可辯駁的說服力驗證了中國制度模式的成功和成熟。

????????應該說，權力的監督和制衡，也一直是中國歷代關注的焦點。中國古代為了避免政治自身的不受控制，發展了“民本主義”（民為貴，君為輕）、“天命”理論，即政治的合法性建立在為民和執政的有效性上，一旦違背，其合法性即喪失，被取代就是合理的。同時還發展出一套政治權力的自我制衡。據甲骨卜辭記載，商代已有御史一職。戰國時期，御史已有監察職能。秦漢時期，御史大夫的職掌為“典正法度，以職相參，總領百官，上下相監臨”，主要負責監察。漢武帝將全國分為十三個監察區，各設刺史一人，以六條問事，監察地方官員。唐代中央設御史臺，下屬臺院、殿院、察院，專司監理。宋代除了設置御史臺來 “糾察官邪，肅正綱紀”，還設有諫院，諫官和御史可“風聞彈奏”。明代改御史臺為都察院，設十三道監察御史，定期到地方巡回監察，稱為“巡按御史”，又新設六科給事中對中央六部對口監督。清代將六科給事中合并于都察院，與御史合稱“科道”，專司監察。

????????到了當代，除了傳統的“民本主義”、“天命觀”、“絕對權力絕對責任”對執政黨的約束和壓力，也建立了現代的監督體系。如以各級人大及其常務委員會為核心的國家權力監督；以行政監察監督、行政復議監督和審計監督為核心的國家行政機關的監督；以檢察機關和審判機關監督為核心的司法監督、以中國共產黨各級組織及紀律檢查委員會、人民政協和民主黨派、社會團體監督為核心的社會監督；以日益開放、影響力越來越大的媒體為核心的新聞監督。

????????中國共產黨也先后出臺《中國共產黨黨內監督條例》、《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》，進一步完善集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、民主生活會、詢問和質詢等黨內監督10項制度。中央和省級黨委都建立巡視機構，對下級黨組織領導班子及其成員進行巡視監督。政府則制訂了《中華人民共和國政府信息公開條例》。中央和國家機關、各省(自治區、直轄市)普遍建立了新聞發布和新聞發言人制度；國家司法機關推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開等司法公開制度。

????????誠然，中國的監督體系仍然處于完善之中，與民眾和社會的期待還有距離。然而全球化和網絡時代的來臨，則有效彌補了中國現行監督體系的不足。由于冷戰后中國成為唯一碩果僅存的社會主義大國，并通過不同于西方的發展模式成功崛起為全球第二大經濟體，令中國成為全球特別是西方特別關注之地。中國出現的任何問題都會被過度聚焦和放大。這種過度的“關照”，自然對中國產生了強大的壓力，起到了相當有效的監督作用。

????????信息時代的來臨，也起到類似的作用。特別是互聯網和手機的高度普及——網民數量5.64億，手機網民突破4億，以其無所不在的優勢和開放性、快捷性、低成本的特點，成為社會所有成員監督和表達意見的平臺。同時2003年最高人民檢察院就適應時代建立了網絡舉報平臺，如今全國的省級紀檢監察機關相繼開通舉報網站。2005年底，中央紀委、監察部也公布了中央紀委信訪室、監察部舉報中心的網址。新華社在2009年也通過新華網公布了中央和地方網絡舉報方式。為了鼓勵網上舉報，一些地方出臺了獎勵措施。如北京市檢察機關規定，對網上實名舉報國家工作人員貪污、賄賂等犯罪的公民，經查實結案后，最高將可獲得10萬元的獎勵。

????????網絡反腐這種新形式一經推出，立即展現奇效。中央紀委網上舉報中心僅開通半年，就受理舉報32500件，月均2700件，其中署名舉報、有效舉報占多數。而最高檢提供的數字顯示，全國網上舉報案件數量年均達3萬多件。

????????網絡時代可以令中國任何一地的問題迅速曝光，高效處理，有效強化了對政府和官員的監督。比如近年網絡曝光的“表哥”、“房叔”、“房姐”、“天價煙”官員、雷政富“艷照視頻”，2013年網絡反腐更將國家發改委前副主任劉鐵男拉下馬、上海多名法官嫖娼劣行曝光于世。這不僅有助于中央對地方的制衡，更有利于問題的迅速解決，也推動著制度的完善。

????????衡量不同制度的標準實際就是三個方面：是否能夠產生優秀的領導人、是否能夠充分了解國情（像中國的五年規劃）、是否能夠排除資本的制約而作出有效、符合長遠利益的決策。從這三方面來講，中國創造的制度文明要遠遠優于西方。

????????對于中國制度的表現，這里不妨引用即將離位的世界貿易組織的總干事帕斯卡·拉米在2013年6月底接受法國《快報》（L’Express）雜志專訪時所評論的：自從鄧小平在1979年決定經濟開放以來，中國的政治體制就呈現出很多優點，中國是40年來在經濟領域犯錯誤最少的國家。拉米解釋說，中國經濟體制主要的目的是為人民謀福利，中國的貧困人口在過去的40年大幅減少。

????????事實上，中國制度的優異表現竟然超出了所有極端樂觀主義者的預測。法國資深外交官于貝爾·韋德里納2006年在其專著《面對超級大國》（由法國外交部和駐華大使館“傅雷”資助出版計劃資助）提出一個當時看來非常樂觀和大膽的預測：中國“如果一切都進展順利的話，在2020年至2030年間，趕超德國和日本，成為第二大經濟體”。結果僅僅一年之后，中國就超越德國，4年之后超過日本！足足提前了10到20年。

????????關于制度，中國最早的自由派學者嚴復（晚年走向保守主義）有過精辟的論述：“制無美惡，期于適時。變無遲速，要在當可”。這恐怕也是習近平主席提出的“鞋子合不合適，穿了才知道”的含義。

????????西方的民主制度發展到今天已弊病叢生，日益無法適應全球化的挑戰。

????????西方目前的民主制度有兩個難以解決的困境和日益面臨種族與宗教的挑戰。一是西方的政策受制于普通的選民。選民只關心自己的切身利益，對于事關長遠、全局甚至全球的事務并不關心，也缺乏足夠的專業知識。德國選民素質之高可冠全球，尤其是環保意識。但只要綠黨提出增加燃油稅，綠黨的選票就會大幅減少。另一個有著悠久民主傳統的國家法國2005年公投歐盟憲法，盡管是法國人起草的，而且對法國國家利益做了很大關照，但仍被公投拒絕。而實際上，絕大多數選民都沒有讀過歐盟憲法草案，他們之所以投反對票僅僅是對現政府不滿，而不是對歐盟憲法有不同意見。一言以蔽之，西方現在的債務危機就是它們的模式下人民選舉的后果。應該說，注重監督和制衡是西方制度的一大特色，可是又由誰來監督在社會發展扮演極其重要角色的大眾呢？其所以會出現這樣的空白，這恐怕又和當今民主制度的一個理論假想密不可分：把政府當作應有之惡，要進行限權，但對民眾卻又認為是道德完美、能夠做到絕對正確。而任何權力包括民權沒有限制都會被濫用。于是在西方這種制度模式下，民眾可以通過選票迫使政治人物接受并非理性、甚至完全不合理的訴求。今天西方國家普遍出現的債臺高筑、寅吃卯糧、高福利難以為繼卻無法改革、民眾日益懶惰貪圖享樂、競爭力下降、經濟增長乏力的根源就在于此。

????????二是西方的政治還受制于財團。西方的選舉民主，決定了必須有巨額的選舉資金，而唯一有能力提供的只有財團。雖然最后是選民在進行投票，實際上投票開始前，資本已經進行了“初選”，那些獲得財團青睞的候選人才可能脫穎而出。他們勝選后，當然必須進行回報。這也是為什么2008年華爾街五大投行全軍覆滅，但高盛集團的政治獻金仍然高達數億美元。由于政治力量對資本力量的臣服，從而使得資本處于無監管狀態，不出問題，仍然可以保持繁榮，一出問題就是全局性的、崩潰性的。金錢不僅在選舉時對政治積極地介入和控制，更重要的是對政治日常運作的滲透和影響。這又以形形色色的游說集團為代表。

????????三是西方民主制度模式正普遍面臨種族和宗教的嚴重挑戰。在某一種宗教或種族人口占壟斷地位的國家，民主制度已經沒有多少存在的意義：選舉結果早已決定。就是美國這樣最強大和富有的民主國家也同樣。2012年美國大選，黑人對奧巴馬與羅姆尼的支持率是94比0！完全是一邊倒。

????????中國制度文明充滿生命力的崛起將是21世紀人類最偉大、影響最為深遠的變革。今天的中國，在重新走向富強的同時，也將再一次為人類開拓出更高的制度文明。

????????（作者：旅法學者）