畢志強詳解2014年海南省人大立法構想及實施舉措

????????——訪省人大常委會副主任、省人大法制委員會主任委員畢志強

????????黨的十八屆三中全會將法治中國寫入改革《決定》，“推進法治中國建設”成為我國新時期法治建設的重要目標。

????????這一時代目標也對我國立法工作者們提出了新的時代要求，如何以立法來引領、推動、保障一個地區的發展？如何讓立法更加契合社會前進的腳步、百姓需求的脈搏？在海南，立法工作正在受到全社會的廣泛關注。省五屆人大二次會議召開前夕，省人大常委會副主任、省人大法制委員會主任委員畢志強接受本報記者專訪，講述過去一年人大立法工作在“法治海南”穩步推進中所發揮的作用，并詳解2014年立法構想及實施舉措。

????????記者：省人大立法工作備受社會關注，您能談談過去一年立法工作取得的成果嗎？

????????畢志強：去年，省五屆人大法制委員會在省委、省人大常委會的領導下，認真貫徹黨的十八大、十八屆三中全會和省第六次黨代會精神，結合黨的群眾路線教育實踐活動加強和改進立法工作，堅持圍繞大局、服務發展、突出重點、立以致用的原則，注重加強重點領域立法，著力提高立法質量，更加自覺地以立法引領和推動、保障國際旅游島建設，全年審議并提請省人大常委會通過和批準地方性法規或法規性決定22件，立法工作取得了新進展。

????????記者：能具體談談去年省人大立法的主要亮點嗎？

????????畢志強：去年，為以立法引領和推動、保障綠色崛起和國際旅游島建設，我們主要搞好五個方面的立法。一是以促進特色產業發展為主題，完善經濟立法。《海南省農產品質量安全條例》、《海南省村鎮規劃建設管理條例》、《海南省信息化條例》、《海南省公路條例》等，都針對相關經濟領域存在的突出問題探求治本之策、規范管理秩序，體現出對特定產業領域的立法支持。如，在制定村鎮規劃建設管理條例時，著重推動建立全省農村地區建設的規劃和管理體系，扭轉我省農村建房長期無規劃、無管理的局面，這對于完善具有海南特色的新型城鎮化發展體制機制意義深遠；在制定農產品質量安全條例時，建立健全農產品質量安全監管體制，加大對農產品產地、生產、經營的監管，規范農產品包裝和標識管理，完善農產品監督檢查措施，對于維護我省公眾健康和保障我省熱帶特色農業發展十分重要。二是以建設海洋強省為導向，加強海洋立法。為了改變我省海岸帶開發中一定程度上存在的無章、無序現象，保證我省寶貴的海岸帶資源得到合理利用、可持續發展，我們自主起草了《海南經濟特區海岸帶保護與開發管理規定》獲得通過。還修正了《海南省實施漁業法辦法》，促進漁業發展。三是以譜寫美麗中國海南篇章為主導，繼續推進生態立法。保護好飲用水水源，是全省人民生命安全和健康的大事。去年制定的《海南省飲用水水源保護條例》，針對我省飲用水水源遭受各類污染的現象，從強化各級政府責任、建立健全生態補償機制、加強對污染源的治理等方面進行了規范，為全省人民能夠喝上干凈水、放心水提供了有力的法制保障。《海南省古樹名木保護管理規定》等法規，也無不體現著我們對“生態家園”的關注。四是以改善民生為主旨，促進社會領域立法。修正《海南省城鎮從業人員基本養老保險條例》，放寬了享受基本養老保險待遇的條件，穩妥解決了歷史遺留問題；修正《海南省燃氣管理條例》，提出優先保障城鎮居民用氣，體現便民、惠民原則；及時制定了實施道路交通安全法辦法，為省委要求開展的交通秩序整治工作提供了法律依據。針對人民群眾反映強烈的交通秩序不佳的問題修訂《海南省實施道路交通安全法辦法》，結合我省實際大大細化和補充了道路交通行為規范和管理規范，有力配合我省道路交通秩序整治。五是以推進政治文明建設為目的，完善地方政權建設立法。認真吸收黨的群眾路線教育實踐活動中各方面對人大工作的意見，修訂了《海南省人大常委會組成人員守則》、《海南省人民代表大會議事規則》等，推動人大及其常委會改進作風、提高履職水平。

????????記者：省人大常委會已制定了2014年立法工作計劃，您可否談談主要有哪些立法項目？

????????畢志強：今年，省人大常委會將深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會精神，圍繞貫徹落實省委關于推動海南全面深化改革的意見和加快國際旅游島建設的部署，更加注重加強立法創新，主要抓好五個方面的立法：一是引領和推動深化改革，增強爭創中國特色社會主義實踐范例的體制活力。比如制定《海南國際旅游島先行試驗區條例》，推動先行試驗區的開放和建設；修訂《企業法人登記管理條例》，制定《海南省農村承包土地流轉條例》，修訂《海南省促進科學技術進步條例》，為完善郵政服務和管理體系修訂《海南省郵政條例》等。二是規范旅游市場，促進旅游業健康發展和轉型升級。我們準備適時修訂《海南省旅游條例》和《旅行社管理規定》等旅游業單項法規；為適應我省旅游新業態的發展需要，制定《海南經濟特區自駕租賃車管理條例》。三是保障和改善民生，推進維護社會穩定的法制建設。為推動“單獨二孩”政策的啟動實施，將修訂《海南省人口與計劃生育條例》；保障老年人權益，制定《海南省養老機構管理條例》等。四是強化生態保護，建立生態文明建設長效機制。擬制定《海南省生態補償條例》，修訂《海南經濟特區林地管理條例》、《海南省自然保護區管理條例》、《海南省松濤水庫生態環境保護規定》，研究制定《海南中部生態核心區保護管理條例》等。五是推進“海洋強省”戰略。擬修訂《海南省實施海域使用法辦法》，研究制定《海南省水產種苗管理條例》等。

????????記者：今年在提高立法質量方面有哪些設想？

????????畢志強：如何進一步提高立法質量，使我們出臺的各個法規更具有針對性、實效性和可操作性，是黨的群眾路線教育實踐活動中各方面意見較為集中的一個問題。法制委員會確定把進一步提高立法質量作為今后立法工作的一個主要努力方向，對如何圍繞提高立法質量大力改進立法工作方式方法作了認真研究和總結。主要的措施，一是要加快轉變思維方式，提高運用特區立法權的能力和水平，加強立法創新，并把創新的立足點放在發揮海南特有的優勢上，這樣才能夠在解決海南發展的重大問題上有所作為。立法實踐中，許多難啃的“硬骨頭”，要運用特區立法權這一“利器”去“攻克”。二是要進一步推進民主立法、開門立法，在立法中踐行黨的群眾路線。健全公眾參與立法、人大代表參與立法、專家學者參與立法的機制，深入基層，更多更好地運用立法聽證、立法中評估、法規草案公開征求意見等形式直接聽取群眾意見，也要更好地利用有關專家學者等智力資源。三要走“精細化立法”的路子，緊緊圍繞解決實際問題，寫好“關鍵的那么幾條”，突出重點，繁簡得當，主要條款要做到能具體盡量具體、能明確盡量明確，確保每一項制度“可執行、易操作、真管用”。四是要改進法規草案的起草機制，積極探索法規起草的新渠道。比如對一些理論性、專業性比較強的法規，就可以邀請或吸收有關方面的大專院校、科研機構、專家學者起草。五是要繼續探索常委會在立法工作中發揮主導作用的機制和方式，完善工作流程，提高立法工作組織協調水平，保證立法工作整體有序、協調、高效運行。要注重發揮有關部門、團體、研究機構各自優勢，在更高水平上形成立法工作合力。希望廣大群眾和有關單位關注本屆省人大常委會立法規劃的實施，為高質量地完成各個立法項目獻計出力。（本報?？?月6日訊）

????????海南地方立法介紹

????????一、海南地方立法的權限

????????海南地方立法作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，主要有下列立法權限：

????????1、經濟特區立法權。1988年4月13日七屆全國人大第一次會議通過的關于建立海南經濟特區的決議，授權海南省人大及其常委會制定經濟特區法規，在本經濟特區內施行?！读⒎ǚā吩俅我幎颂貐^授權立法。海南經濟特區立法權是伴隨海南經濟特區設立而專門賦予的一項重要權力。

????????2、省級人大及其常委會立法權。海南省人大及其常委會享有憲法及其他法律明確規定的省級人大及其常委會立法權，而且是唯一擁有“兩個立法權”的省級立法機關。

????????3、較大市立法權。?？谑腥舜蠹捌涑Ｎ瘯碛休^大市立法權。其制定的地方性法規，需報省人大常委會批準后生效，并報全國人大常委會和國務院備案。三亞市和三沙市雖為地級市，但不屬于《立法法》規定的“較大的市”，沒有立法權。

????????4、民族自治地方立法權。陵水、樂東、白沙、昌江、保亭、瓊中六個自治縣的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例，報海南省人大常委會批準后生效。

????????二、海南地方立法的特點

????????正確把握海南地方立法的特點以及由此而產生的立法要求，對于用好用足“兩個立法權”至關重要。

????????1、自主性。海南省人大及其常委會在制定特區法規時，只要遵循國家有關法律和國務院行政法規的原則或立法精神、立法宗旨，就可以根據海南經濟特區的具體情況和發展改革的實際需要自主地制定法規，在具體條文上作出一些不同于法律、行政法規的變通性、創制性、填缺性規定。

????????此外，六個民族自治縣的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，自主立法的空間也較大。

????????2、試驗性。海南省人大及其常委會可以根據本地方的具體情況和實際需要，就法律或者行政法規尚未制定的事項，先制定地方性法規。其目的之一就是讓海南充分利用授權性立法和職權性立法，就全國人大及其常委會或國務院暫不宜制定法律或行政法規的事項先行立法，在海南經濟特區或整個海南省所管轄的行政區域內實施。這表明，海南的立法特別是授權性立法具有明顯的試驗性、前瞻性和探索性。

????????3、靈活性。根據規定，海南可基于自身的具體情況和實際需要，靈活運用不同的立法權，采取多樣的立法形式進行立法。既可以以授權性立法主體的身份制定特區法規，又可以以職權性立法主體的身份制定分別適用于海南省、?？谑械牡胤叫苑ㄒ幒鸵幷?，還可以制定分別適用于六個民族自治縣的自治條例和單行條例?？梢哉f，立法手段靈活，立法形式多樣，這在全國是絕無僅有的。

????????三、海南地方立法的基本程序

????????嚴格、科學的立法程序，是立法的權威性所要求的，也是立法效率和立法質量的基本保障。就我省地方立法而言，法定立法程序主要是：

????????1、準備

????????一是制定立法規劃和計劃。根據需要和可能，區別輕重緩急，有計劃、有重點、有步驟地進行。做到年度有計劃，五年有規劃，長遠有綱要。《海南省制定與批準地方性法規條例》根據《立法法》規定：“省人大常委會法制工作機構負責編制地方立法規劃草案和年度立法計劃草案”。每屆省人大常委會立法規劃須經省委批準，這是體現黨對立法工作領導的重要方式。每個年度的立法計劃根據立法規劃編制，并經省人大常委會主任會議批準實施。

????????二是起草法規案。作出起草決策，組織起草班子，進行調查研究，擬定法規框架，起草法規條文，征求各方意見，重大問題報告，形成正式草案。

????????三是明確立法技術要求。根據法規內容確定結構方式以及立法目的、適用范圍、權利義務、法律責任、實施日期等。

????????2、提出

????????提出法規案的主體有兩類:一是有關國家機關。在代表大會期間，可由大會主席團、人大常委會、專委會、省政府提出法規案；在常委會期間，可由代表大會主席團交付辦理，或由人大常委會主任會議、專委會、省政府提出法規案。

????????二是代表團或代表聯名。省人民代表大會期間，一個代表團或10名以上代表聯名可提出法規案；5名以上常委會組成人員聯名可向常委會提出法規案。

????????3、審議

????????提交代表大會審議，應經表決將法規案列入會議議程、全體會議聽取提案人說明、代表團審議、有關專委會審議、法制委員會統一審議等程序。

????????提交常委會審議，應經表決將法規案列入表決會議議程、全體會議聽取提案人說明、分組審議或聯組審議（有關單位派人介紹情況）、（有關專委會審議）、法制委員會統一審議、主任會議審議等程序。

????????4、表決

????????表決，是對贊成、反對、棄權的一種表態。表決依照以下規定進行：（1）公開表決。（2）少數服從多數（過半數方的通過）。（3）表決方式，可采取投票、舉手或者其它方式。（4）表決結果由會議主持人當場宣布。

????????5、公布

????????法規案經表決通過后，由人大常委會公報或黨報公布標準文本。

????????立法程序，還涉及提案的撤回、法規草案三審制、表決未通過的處理等規定。(省人大法工委提供)