司法改革首次由中央發起 省級高院收權獨立

　　第三輪司法改革啟程，眾人期待的中國司法改革方案或許在4月份就能解開“面紗”。

　　之前全國“兩會”上，最高檢檢察長曹建明就透露司法改革方案即將公布。盡管一系列細分的改革舉措相繼出臺，但是司法改革方案卻“只聞樓梯響，未見人下來”。

　　不過，據此前參與中央政法委征求意見的人士介紹，第三輪司法改革方案出臺已經進入倒計時。據經濟觀察報記者獲得的消息，最高法制定、實施的《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》將于4月出臺。全國“兩會”時曹建明也透露，待司改方案公布后，最高檢也會很快公布檢察改革的方案。這意味著，處于頂層設計的司法改革方案離出臺之日不遠。

　　不過，另一位參與中央政法委的司改方案框架討論的學者透露，馬上將要出臺的只是司改方案的總體框架，具體的細則出臺還要等到今年年底。

　　據一位已經看過本輪司改草案的內部人士指出，中央政法委司法體制改革的總體方案中，給公檢法三家分別下達了任務，已經進行明確分工，并給各個部門定出了時間表。

　　經濟觀察報記者采訪的多位參與司法改革方案的專家認為，人財物省級統管和主審法官、合議庭辦案責任制應該是這輪司法改革的兩大關鍵點，分別解決司法地方化、司法行政化的兩大問題。

　　第三輪司改大不同

　　第一輪和第二輪司法改革都是由最高法院發動的，而只有這一輪的是真正由中央做一個整盤的計劃去啟動的

　　按照2012年國務院頒布的《中國的司法改革》白皮書介紹，之前司法改革已經進行了兩輪。自2004年開始，中國啟動了第一輪司法改革；2008年，又啟動了第二輪司法改革；第三輪司法改革是中共十八屆三中全會開啟的。

　　北京大學法學教授傅郁林介紹，第一輪和第二輪司法改革都是由最高法院發動的，而只有這一輪真正的是由中央做一個整盤的計劃去啟動的。

　　前兩輪司法改革措施的推行，都是在既有的司法體制框架下的工作機制改革，由于體制上的問題，改革力度雖然不可謂不大，但實際成效并不盡如人意。所以北京師范大學刑科院副院長、教授宋英輝評價第三輪司法改革時，認為“這次改革與過去的改革最大的不同是，過去的改革很多是機制上的改革，僅是理順一些關系，大的框架、體制并不做大的調整，這是相對比較容易的。但是本次改革涉及體制，牽涉面太廣了。司法改革在我們國家需要一定的時間，而且這個時間過程當中會有陣痛，會出現各種不適應，這些都是正常的”。

　　1997年中共十五大就明確提出：“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。”而從中國現實的條件下，影響司法公正判決的主要有三個因素：一是外部的干預；二是內部的干預；三是法官個人的約束。第一個因素和司法的地方化有關，第二個與司法內部的行政化有關，第三個則與法官個人的素質與外部監督有關。

　　后兩個問題，曾在從1999年開始的最高法的連續三個《五年改革綱要》中提及。對于外部的干預，也在第三個《五年改革綱要》中，有“研究建立對非法干預人民法院依法獨立辦案行為的責任追究制度”的規定。但從公眾的感受來看，這10多年的改革，對解決外部干預、內部干預甚至法官個人的約束上，均未見明顯的效果。

　　這一次十八屆三中全會，法學專家對司法改革的最主要期待，仍然集中在兩點上：一是去地方化，二是去行政化。

　　與前兩輪經驗主義的司法改革不同，新一輪司法改革的深化具有明顯的強制性制度變遷的特征。經濟觀察報記者采訪到參與本輪司法改革方案討論的幾位學者皆表示，司法地方化、司法行政化的問題實際上早就看到了，也討論了很長時間。這一輪的司法改革值得期待就是在這樣一些重大的、關鍵的、敏感的問題上動真格。如省里向法院人財物的統管，解決行政轄區和司法轄區的重合，打破司法的依托行政轄區地域上的一種牽連關系，實現“審理者裁判、由裁判者負責”的最終歸屬點。

　　去地方化

　　除了最高法院是國家的法院，其他的法院都是地方法院，除了最高檢察院是國家的檢察院，其他的都是地方檢察院

　　司法地方化與司法行政化被認為是影響司法改革的兩大弊病。中共十八屆三中全會決定，對司法“去地方化”、“去行政化”改革亮出兩把利劍。具體設計是，一方面，“依法獨立公正行使審判權、檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”另一方面，“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。明確各級法院只能定位，規范上下級法院審級監督關系。”

　　“除了最高法院是國家的法院，其他的法院都是地方法院，除了最高檢察院是國家的檢察院，其他的都是地方檢察院”，這是業內對司法地方化的調侃。

　　如何去地方化，最高法院司法改革辦公室主任賀小榮撰寫《掀開司法改革的歷史新篇章》可以窺探一二。一要從立法層面和制度上真正解決司法地方化的問題，將法官任免、人員編制、人事管理提高到省一級統管，經費保障納入省級和國家財政預算，使司法權的國家屬性和憲法地位得以彰顯；二要借鑒海事法院和一些專門法院的經驗做法，逐步探索建立與行政區劃相分離的司法管轄區，專門審理行政案件、跨地區商事糾紛案件以及環境保護案件，減少地方干預，確保司法公正；三要加大高級法院和最高人民法院對下級法院和全國法院的監督力度，探索設立巡回法庭，充分運用再審之訴，統一法律的適用標準，維護國家法制的尊嚴和權威。

　　但是，“推動省以下法院檢察院人財物統一管理”究竟是由高級法院直接行使，還是由本地區的三級法院代表共同組成的委員會行使，或者是成立專門的法院管理局？

　　最高法司改辦官員透露，如果真是改革推開以后，實際操作過程中，應該是由省高院統一來管理。因為全省法官人數、辦案量、經費等等，從程序上來講應該由省以下的法院逐級上報到省高院，然后省高院再向省人大、黨委政府提出一個改革的方案，這樣才具有可操作性。“我個人認為，法院人財物省統一管理，實際上最終落腳點還是在省高院的管理。不過會不會這樣改還要看最終方案。”

　　不過這樣的改革方案也可能存在負面效應。宋英輝說，“統管后”，會不會加劇系統內的行政化呢？系統內行政化不但沒有去除，反而強化了。這一定要認真研究。他建議在后面的改革中考慮建立各種防止系統行政化的機制體制。

　　在“省級統管”的人事管理模式中，法官的任免首當其沖。法院依法獨立行使審判權受到憲法保障，因此法官一旦接受任命即可終身任職，非因法定事由并依法定程序不得免職。也正是因此，法官的任命和免職的權力便顯得十分關鍵。

　　傅郁林認為可以由來自法院、檢察院、組織部門、人大、社會團體等領域的代表組成法官管理委員會，負責法官提名之前的審查工作以及法官任職期間的管理工作。

　　至于如何平衡省級財政和市（縣）級財政的經費負擔問題，司法改革方案中也應當有所涉及。最有可能的是由各地方按照原來承擔的司法預算數量繳省財政統一支配。“改變以往由同級財政負擔司法經費的模式為省級財政負擔，盡管絕對數量不大，但看起來也會或多或少地增加省級財政的壓力。”上述最高法司改官員表示。

　　不過，由于省級統管項目改革屬于中央事權，如果沒有中央統一部署和授權試點，地方法院、檢察院不能主動實施。

　　全國“兩會”期間，河南省高級人民法院院長張立勇就在積極為河南申請作為省以下地方法院人財物統管的全國試點。但這一試點何時能夠真正推進，河南省高院的宣教處人員告訴記者，這還得等中央拍板，估計還需要一到兩個月。

　　去行政化

　　“讓法院真正的成為法院，讓法官真正的成為法官，這就是我們的方向，這就是我們的目標。”

　　司法行政化是另一個被詬病的中國的司法體制問題，常與地方化問題一并提及。

　　對于去行政化，本輪司改開出的藥方是，改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，以解決過去司法運行層層審批，“誰都在辦案、誰都不負責”的問題。

　　在一次討論司改“去行政化”的相關內容的會議上，學者、法官紛紛建言如何“去行政化”時，上述最高法院司改辦的官員就自嘲：“這是自己參加的比較尷尬的一個會，因為自己就是典型的一個行政化的官員。”當然，他話鋒一轉還是承認了行政機構存在的必要。

　　他認為，審判權運行機制改革主要就是要理順法官在裁判案件過程中所遇到的各種權力，理順它們的關系問題。核心就是理清這些獨任法官、合議庭、院長、庭長、審判委員會之間的關系。“讓法院真正的成為法院，讓法官真正的成為法官，這就是我們的方向，這就是我們的目標。”

　　但是如何改革審判委員會制度目前爭議還比較大。專家學者對審判委員會抨擊是比較多，有人就建議廢除。但南方某中級法院副院長表示：“實際上，如果要廢除審判委員會，法官會反對的，因為審判委員會某種程度上是一種責任分擔，取消了法官壓力反而更大了。”

　　經濟觀察報記者獲得的信息顯示，在司改方案中，審判委員會可能不會被廢除，但功能會調整。上述最高法司改辦官員解釋，比如學界比較認同審判委員會只討論重大疑難案件的法律適用問題。但事實上，事實問題和法律適用問題很難分開。如果審委會只看法律適用問題，它不完全看案件就做了裁判那是很危險的。所以說審委會只討論法律適用問題實際上在現實中是很困難的。

　　北京大學法學院教授傅郁林認為，制度變革的邏輯有時就像長牙一樣，新牙頂出來了，老牙才掉。不能一下子把牙都拔了，要有一種新的更健康的機制，慢慢地生長，然后替代掉過去的陋習。

　　司法系統內部的去行政化的地方試點正在進行，橫琴法院全國首創“取消審判庭建制”、“設立法官會議制度”受到廣泛好評。但是上述參與司改方案討論的專家指出：“橫琴有其特殊性，它是特區中的特區。這個地方一年就是2000到2500起案件，一共才8個法官，這8個法官也沒法分庭。不過它的改革昭示著這樣一種方向。”

　　傅郁林對中國司法改革由某一個地方的試點從而推廣到全國的說法非常謹慎的，認為真正有價值的改革還需要有中央部署。

　　改革背后的利益博弈

　　這位最高法司改辦官員連問了“四個放心嗎”，“院長放心嗎？庭長放心嗎？上級領導放心嗎？社會放心嗎？都不放心。所以說這也是我們遇到的障礙。”

　　司法改革方案的制訂中，每一個具體措施的出臺背后，充滿代表不同群體、不同利益訴求之間的想法碰撞。

　　首先需要中央定個調子，確定要改什么。然后根據中央的調子，公檢法司各自提出具體改革思路匯集后，由政法委司改辦再根據他們調研了解的情況統一作出規劃并就各自有針對性的領域反復征求意見。

　　一位參與中央政法委的司改方案框架討論的學者介紹，在討論中最經常遇到的是學者、法官、行政人員三方各執一詞的觀點交鋒。不過，大方向都是一致的，只是大家對于細節的操作落實各持己見。

　　最高法司改辦副主任蔣惠嶺在今年年初發表的《未來司法體制改革面臨的具體問題》，指出由于司法改革任務中的十項重大措施都屬于長期項目，特別是司法管理體制改革更是涉及面廣、影響巨大，所以本文采用今后15年作為論述當前司法改革措施制定與實施的時間節點。其實，有些措施從設計到確定，再到呈現效果，可能需要比15年更長的時間。

　　當司法改革推進過慢時，很多人抱怨、批判司法地方化，稱其為中國當代司法體制的一大病灶。而當步子邁開，提出推進人財物省級統管，要重新分配利益時，很多人又開始恐懼起來。

　　法官的人事任免權統到了省里，但省法院并未被“統”到最高院，還得聽命于省政府。北大法學院教授傅郁林提出，“要不要引入律師、學者、人大代表等等，成立一個司法委員會，連同法官的任命、懲戒、免職一起，都由這個委員會負責。”

　　財和物的統管，其實也面臨很多的實際困難。事實上早在肖揚時代曾提過把法院財政和地方政府分開，已經列入五年規劃，后來沒有推行下去，主要原因是法院自己不想分開。很現實，很強大的困難在于，中基層法院和地方政府已建立起互相服務、互相利用的共處模式。

　　因此，并不是所有地方對于人財物統管都充滿期盼。“統管后會不會降待遇”這是南方某中級法院副院長的第一反應。對于東南沿海等發達地區的法官而言，如今的法官待遇遠遠好于欠發達地區，統歸省管最讓他們擔心的就是待遇下降。他承認“改革是一個理想向現實妥協的過程”。

　　除了待遇問題，許多基層法院也擔心，一旦與地方脫離，法院的執行會變得更難。現在“執行難”的問題已經很突出，法院往往要依靠地方政府給被執行人做工作、施加壓力，才能完成執行任務。與政府官員和司法界同行交流中，常會聽到諸如“以后司法就獨立了，管不到你們了”，“沒了地方支持，以后有的案件辦好并不容易”的說法。

　　傅郁林說，“如今地方政府把人財物將要被分出去的法院看作待嫁的姑娘，遲早是要出嫁的，那就不管你了，出嫁前養不起了，反正給你一個最少的配額。改革時間拖得越長越有問題。弄得我們兩頭落空，你那邊說管也還不管，這邊說反正別人拿走的，我們也不管。”

　　一位基層法院院長說：“獨立的身份是和獨立的責任聯系在一起的。在我們法院現在還不具備足夠多的資源和權威的時候，我們是不希望獨立的，從責任角度講，就是不希望獨立承擔責任。”

　　事實上，改革背后涉及的是一種利益調整問題。內部去行政化對院長庭長來說恰恰是給他的權力做減法，而改革的推動者恰恰又是院長、庭長。“深入了解法院就知道，院長、庭長到合議庭里去跟其他法官一起辦案沒有多少人愿意。還有一些院長、副院長是從黨政機關調過來的，你讓他去當法官主審案件，后果會是什么？這就是我們面臨的現實的問題。”上述最高法司改辦官員介紹。

　　除此之外，上述最高法司改辦官員也表達了改革過程中遇到的困難。比如說改革規定完善主審法官、合議庭辦案責任制，但主審法官并沒有明確定義。“三中全會的決定作出以后，我們就請示中央政法委，他們也沒有給出明確的界定。我們只能在實踐中摸索，關于主審法官界定的問題我們就召開了幾次座談會傾聽大家的意見。不界定好主審法官的問題，這個審判權運行機制不好做。”

　　跨區法院懸疑

　　傅郁林建議，可以先設立專門管轄或集中管轄，把跨區的比如稅收、金融領域案件集中在同一個法院，形成這樣一個框架，再往里面加肉。

　　受到現有的考評制度影響，改革還要面臨來自司法系統內的阻力。傅郁林分析：“有的時候不是上級法院想干預，是下級法院的考核制度影響了法官獨立，以致下級法院有謀求干預的動機。比如下級法官的裁判一旦被發回重審，或者被改判了，就會影響排名、獎金、晉升等等，所以在裁判之前，就可能先到上級法院匯報，討主意；甚至因為排名的壓力，下級法院或審判庭會由領導率法官集體去跟上級法院進行案件溝通。當然，上級法院也有干預下級法院的動機，這種干預除了政治色彩較強的案件之外，大部分緣于上級法官的某些私人因素。”

　　中共十八屆三中全會決定指出，要完善司法運行機制，讓審理者裁判、由裁判者負責，明確在法院推行主審法官合議庭辦案責任制。但對于改革后，真的把權力下放給法官，讓法官獨立裁判，學者與實務派都有顧慮。這位最高法司改辦官員連問了“四個放心嗎”，“院長放心嗎？庭長放心嗎？上級領導放心嗎？社會放心嗎？都不放心。所以說這也是我們遇到的障礙。”

　　此外，對于“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，官方和民間似乎存在不同理解。在民間話語系統，學者們多將這一改革作為司法去地方化、去行政化的舉措，視為建立中國審判獨立與司法巡回制度的重要步驟。然而，在官方看來，這一改革的主要目的在于應對中西部地區的司法資源不均，實現司法資源均等化、集約化和更大程度的司法公正。最高院司改辦副主任蔣惠嶺在上述文章中即表述了這一傾向。

　　傅郁林建議，可以先設立專門管轄或集中管轄，把跨區的比如稅收、金融領域案件集中在同一個法院，可以參照海事法院的模型，形成這樣一個框架，有一個架構了，再往里面加肉，都容易。

　　不過也有專家指出，這些改革更多是針對法院。但實際上司法機關運行機制的最大的難點不在法院的主審法官、審判長責任制，而是在檢察院。檢察院辦案的責任主體要比法院復雜得多、困難得多。所以這可能解釋為什么十八屆三中全會對于法院辦案的責任形式予以明確，但對于檢察院尚不明確。

　　鑒于前兩輪改革的經歷，也有人擔心司法去地方化和行政化之后，會不會走到一半就走不下去了。傅郁林此前在接受媒體采訪時表示，司法改革中，我不是樂觀派，但我是一個技術派，試圖一步一步推進，能改變一點就改變一點。推進司法去地方化的改革，我們心里都存在一個隱含前提，就是中央比地方更可信賴，中央比地方干預司法的利益更少。但如果像90年代的改革，走了一半再回來，這是無法承受的代價。如果我們已經付出這個代價，就讓它（司法）自我療傷，自我生長。（原載于經濟觀察報）