八成政府采購高于市場均價(jià) 滋生腐敗廣受輿論詬病

　　在2013年11月27日的全國政府采購工作會議上，財(cái)政部副部長劉昆透露，《政府采購法實(shí)施條例》(以下簡稱《條例》)起草階段任務(wù)已基本完成，按國務(wù)院的立法計(jì)劃，正在履行相關(guān)立法程序。

　　這已經(jīng)是不知道第幾次傳出《條例》即將出臺的消息了。這一條例草案早在2005年開始起草，此后幾年里時(shí)有出臺消息傳出。

　　一傳9年，原本熱切盼望《條例》出臺的學(xué)者專家們心思漸冷。在他們看來，時(shí)至今日，《條例》已不能解決實(shí)質(zhì)問題，作為根本框架的《政府采購法》，急需修改。

　　溢價(jià)的采購

　　2003年，《政府采購法》正式實(shí)施。從2002年到2012年，全國政府采購規(guī)模由1009億元增加到13977億元，占財(cái)政支出的比重也相應(yīng)由4.6%提高到11.1%。

　　政府采購高速發(fā)展的同時(shí)，采購價(jià)高于市場價(jià)、甚至產(chǎn)生“天價(jià)”采購的情況頻現(xiàn)。伴生的暗箱操作、腐敗滋生，廣受輿論詬病。

　　中國社科院法學(xué)所法治國情調(diào)研室發(fā)布的2013年《法治藍(lán)皮書》，首次推出《中國政府采購制度實(shí)施狀況》報(bào)告。這份報(bào)告顯示，政府采購的八成商品高于市場均價(jià)，56.1%的商品高于市場平均價(jià)1.5倍。

　　這些溢價(jià)并不都應(yīng)簡單歸咎于腐敗。

　　曾參與起草《政府采購法》的中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海表示，這與法律操作性不足有關(guān)。“比如買電腦，個(gè)人買5500元，政府采購的時(shí)候6000元，但是延長了1年的保修期，你說這就是天價(jià)采購了？不好說。”

　　國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇也表示，公共采購?fù)ǔＲ螅少彽漠a(chǎn)品不僅要能正常使用，還要符合部門職能，以保障公共部門的有效運(yùn)營。因此，對于產(chǎn)品質(zhì)量、穩(wěn)定性及售后服務(wù)等方面的要求，往往會超過市場同種產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，如延長保修期、及時(shí)維修、上門服務(wù)等。

　　但這些內(nèi)容，在《政府采購法》中無法找到依據(jù)。

　　此外，交通工具、信息產(chǎn)品等常見的采購品，公共部門也可能在產(chǎn)品功能、性能及安全性等方面提出高于私人采購的要求。類似的還有對供應(yīng)商或產(chǎn)品的資質(zhì)、資格的要求。

　　趙勇進(jìn)一步說，這些特殊性都會導(dǎo)致參與的競爭者數(shù)量下降及生產(chǎn)成本上升。“當(dāng)采購預(yù)算缺乏論證、審核和監(jiān)督程序時(shí)，少數(shù)采購人會對采購對象產(chǎn)生高檔、高配的需求，同時(shí)設(shè)置門檻，從而選取高規(guī)格產(chǎn)品，或者人為排斥競爭。”

　　“難產(chǎn)”的《條例》

　　政府采購規(guī)模日益增長的另一面，是作為操作細(xì)則的《條例》，近年來幾乎年年有消息要出臺，卻一直爽約。

　　趙勇告訴記者，《條例》之所以“難產(chǎn)”，有三大原因。

　　首先，《政府采購法》中“集中采購”、“集中采購目錄”、“集中采購機(jī)構(gòu)”，都體現(xiàn)出采購權(quán)歸屬轉(zhuǎn)移的含義。即原本分散在各部門單位的采購權(quán)，集中到采購機(jī)構(gòu)。作為操作規(guī)范的《條例》，必然對集中程度要有明確規(guī)定，“是各管各的，還是統(tǒng)一來管？集中程度如何？集中采購中心在這里的定位是什么？”

　　趙勇表示，目前我國的集中采購，部門集中采購和分散采購并存。

　　他說，其中，部門集中采購就是一種妥協(xié)。他以稅務(wù)系統(tǒng)為例，“國稅局將稅務(wù)系統(tǒng)的采購集中進(jìn)行，實(shí)際上還是分散采購”。

　　依據(jù)《政府采購法》，納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購，就這一點(diǎn)，據(jù)趙勇觀察，做得也不好。“總體來說，集中程度不夠。”趙勇認(rèn)為，提高集中程度涉及公共采購管理機(jī)制的改革，這種改革對于各政府部門來說是傷筋動骨的，也是一時(shí)難以接受的。

　　此外，政府采購關(guān)于支持環(huán)保、國貨、中小企業(yè)等社會政策難以得到共識。最典型的爭議是，“什么算國貨？微軟(中國)算不算？”此外，政府采購對這些領(lǐng)域的扶持，也和眼下簡單強(qiáng)調(diào)“物美價(jià)廉”的目標(biāo)存在矛盾。

　　最后一個(gè)原因，則是源于政府采購國際化。2001年，我國加入世界貿(mào)易組織時(shí)，曾承諾加入《政府采購協(xié)議》(GPA)。GPA是世界貿(mào)易組織下的貿(mào)易協(xié)議，是各參加方對外開放政府采購市場，以實(shí)現(xiàn)政府采購國際化和自由化的法律文件，趙勇稱其為“二次入世”。

　　2007年，我國正式申請加入GPA，至今尚在談判過程中。開放范圍是談判中的焦點(diǎn)問題。其中最核心的一點(diǎn)是，國企是否應(yīng)該納入政府采購。

　　根據(jù)《政府采購法》第二條，“政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”法條并未列舉政府采購的范圍，“財(cái)政性資金”也沒有明確的釋義。在實(shí)踐中，國企并不在政府采購的范圍之內(nèi)。

　　學(xué)界則大多認(rèn)為，國企應(yīng)該包含在內(nèi)，“至少是非經(jīng)營性的采購項(xiàng)目”，趙勇表示。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東則認(rèn)為，開放的范圍應(yīng)該更大，除了國企，“以政府為依托的慈善機(jī)構(gòu)”，也在徐煥東設(shè)想的大采購范圍內(nèi)。“只要是公共資金采購，都應(yīng)該納入《政府采購法》的范圍。”徐煥東這樣總結(jié)。

　　同樣的期待，也來自美國、歐盟等國家和組織。范圍的擴(kuò)大，意味著他們能夠更多分享中國的政府采購市場。但類似“入世”時(shí)曾經(jīng)帶來的沖擊，國外企業(yè)的進(jìn)入，將對國內(nèi)企業(yè)造成一定程度的擠壓。

　　中國青年報(bào)記者聯(lián)系財(cái)政部方面，希望能了解《條例》的立法詳情。財(cái)政部表示，草案已提交國務(wù)院，目前不方便接受采訪。

　　趙勇認(rèn)為，《條例》該解決的問題，已經(jīng)通過其他方式解決了，“解決不了的問題，還是解決不了”。

　　他以財(cái)政部去年年底發(fā)布的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》為例。這份以“財(cái)政部令”的形式發(fā)布的《辦法》，對采購中非招標(biāo)部分作了詳細(xì)的規(guī)定。更早的時(shí)候，在2011年年底，財(cái)政部印發(fā)了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，旨在落實(shí)《政府采購法》中“促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”的目標(biāo)。

　　至于那些“解決不了的問題”，學(xué)界大多數(shù)專家認(rèn)為，出在《政府采購法》本身。

　　建立統(tǒng)一的公開平臺

　　政府采購的制度建立之初，目的就在于信息、過程、結(jié)果的公開。趙勇表示，與官員的任命、升遷相比，政府采購的透明度更高，“從發(fā)布到中標(biāo)，大家都能看得到”。

　　但這一“最透明”的制度，仍有改進(jìn)空間。

　　招標(biāo)采購的信息發(fā)布渠道不一，一直為人詬病。各個(gè)部門分散發(fā)布，一些政府采購信息的發(fā)布網(wǎng)站是商業(yè)化的，需要注冊付費(fèi)，才能訂閱。

　　對此，許多學(xué)者建議，建立一個(gè)全國統(tǒng)一的、集中的信息發(fā)布平臺。

　　劉俊海表示，任何一個(gè)招標(biāo)采購的情況，哪些人來投標(biāo)，都應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)上公示，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)、締約、履約全程透明。

　　改革評標(biāo)委員會，也在劉俊海的建議之中。他認(rèn)為，傳統(tǒng)的招標(biāo)方式易被招標(biāo)人操縱，對評標(biāo)委員會的委員，應(yīng)建立健全約束機(jī)制。他認(rèn)為，應(yīng)將全國的評標(biāo)委員會聯(lián)網(wǎng)，甚至本行業(yè)、本地的，都應(yīng)該回避。“本地的大家都認(rèn)識，誰好意思說當(dāng)?shù)仄髽I(yè)不行啊。”

　　趙勇同樣認(rèn)為，招標(biāo)評定方式需要改革，原因在于現(xiàn)在無人負(fù)責(zé)。“臨時(shí)成立的評標(biāo)委員會，選出來的產(chǎn)品出了問題，沒人負(fù)責(zé)。招標(biāo)人可以直接定標(biāo)，也不用承擔(dān)責(zé)任。”

　　不協(xié)調(diào)的法律

　　《政府采購法》的問題里，最為人所詬病的一點(diǎn)，是它與《招標(biāo)投標(biāo)法》的不協(xié)調(diào)。

　　《招標(biāo)投標(biāo)法》出臺于1999年，由國家發(fā)改委的前身——國家計(jì)委負(fù)責(zé)起草及后來的推動。據(jù)一位曾參與《招標(biāo)投標(biāo)法》起草的學(xué)者介紹，該法的出臺，是由于“當(dāng)時(shí)工程領(lǐng)域存在突出問題，問題又集中在招投標(biāo)上，就先立了《招標(biāo)投標(biāo)法》”。這部法律也是針對工程建設(shè)的招投標(biāo)。

　　3年后，由財(cái)政部起草推動的《政府采購法》出臺。這部“法理上占優(yōu)勢的《政府采購法》”，在現(xiàn)實(shí)中卻和之前出臺的《招標(biāo)投標(biāo)法》形成矛盾。雖然法條中采購項(xiàng)目包含了“貨物、工程和服務(wù)”，但在實(shí)踐中，工程建設(shè)仍依照《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行。2004年，財(cái)政部專門出臺了第18號令，規(guī)定采購貨物和服務(wù)的招投標(biāo)管理辦法。

　　劉俊海說，“這樣一來，采購貨物人為分成兩段，監(jiān)管尺度不一樣，違法尺度不一樣。”他認(rèn)為，“兩法合一”，合并成統(tǒng)一的《政府采購法》，建立統(tǒng)一開放的政府采購市場，才是治本之策。

　　以監(jiān)管為例，依據(jù)《政府采購法》，政府采購的監(jiān)督部門為各級人民政府的財(cái)政部門。而在《招標(biāo)投標(biāo)法》中，這一權(quán)力則散布于各個(gè)部門，自監(jiān)自管。

　　這也是“兩法合一”的難點(diǎn)之一。趙勇表示，《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)際上是一個(gè)程序法，“重點(diǎn)是招標(biāo)、投標(biāo)程序的合法性，并沒有從根本上觸動涉及公共采購的部門原有的行政管理體制，是一種分權(quán)式管理體制，因而也是各政府部門比較容易接受的一種方式。”

　　這與《政府采購法實(shí)施條例》“難產(chǎn)”的原因類似，“兩法合一”后，權(quán)力如何分配，同樣是爭議所在。

　　“這在技術(shù)上沒有任何難度，唯一的阻礙是部門之間的分歧。”徐煥東這樣總結(jié)。

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