新一輪事業單位改革受阻：僅10%職員會被轉至企業

????????2011年啟動的新一輪事業單位改革已經有了初步成果，但改革的結果顯然打了一些折扣。

????????本輪改革的第一步是先對事業單位進行分類，截止時間是2015年底。目前的基本情況是，全國事業單位的劃分類別已經基本有了結果，在3100多萬的在職事業單位人員中，大約只有10%會被劃轉至企業。可以預見，未來國家財政對事業單位的負擔依然沉重。

????????按照國務院要求，在完成分類期間，對事業單位的人事管理、工資收入、養老保險等方面的改革也要取得明顯進展，現在這些改革還都沒有實質性的突破，中編辦、人社部等方面為完成目標任務，已經開始改變策略，對機關事業單位實施聯動改革。

????????人社部一位不愿具名的專家這樣分析，過去對事業單位的改革之所以進展緩慢，最根本的原因在于，沒有同時推進對公務員相關制度的改革，現在有關方面已經意識到問題所在，實施“聯動改革”之后，預計機關事業單位改革將會提速。

????????改革受阻

????????上世紀80年代中期以后，事業單位改革一直是中國“改革議程”的一個主要組成部分。據前述人社部專家介紹，從上世紀90年代初到2008年，由中央和省級政府部門制定的相關事業單位改革文件就達400多個，但從事業單位數量、人員編制，以及國家財政負擔來看，都缺乏實質性、突破性的改革。

????????2008年3月，國務院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5省市先行推進事業單位養老保險制度改革，同年8月，為推進更深層次的試點改革，中編辦印發了《關于事業單位分類試點的意見》，人社部也在2009年1月發文明確，試點省市“事業單位的養老金按照企業模式計發”。

????????現在回頭看在山西、上海等試點開展的事業單位養老保險改革，除了廣東、上海稍有進展之外，山西、浙江、重慶三個省市都基本沒動，究其原因，財政部財政科學研究所蘇明、楊良初、張曉云等專家給出這樣的答案：一方面是沒有對公務員、事業單位人員的養老金實施聯動改革，涉及到公平問題；另一方面是，方案中沒有明確改革后養老金水平是否變化的預測和承諾，這是改革方案的技術問題。

????????從整體上來分析，退休前的事業單位人員比國企職工，特別是比壟斷性國企職工的工資要低很多，退休后的事業單位人員享受的養老金待遇，比一般企業職工優越，但比公務員、壟斷性國企的職工還是要差一些，忽視這些因素，片面要求事業單位養老制度與企業接軌，必然會讓事業單位人員產生強烈的抵觸情緒。

????????還有很關鍵的一點，機關事業單位人員的養老金替代率高達80%-90%，而企業人員的養老金替代率只有50%，既有養老金制度的不公，本身也會使事業單位人員對改革預期進一步降低，阻礙事業單位養老改革的順利推進。

????????蘇明等多位財政部專家一致的觀點是，解決事業單位養老改革的阻滯問題，最為關鍵的，就是要把事業單位與公務員改革“聯動”起來，以避免互相攀比，其外，還要統籌考慮，逐步縮小機關、事業和企業退休人員之間的養老待遇差距。

????????中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文、清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏等專家也認為，包括養老金制度改革在內，從2008年至2013年，政府的思路是“事業單位先改，公務員暫時不動”，從去年下半年人社部召集專家探討養老“雙軌制”改革，到今年中編辦等方面啟動公務員分類改革，可以看出，下一步對機關與事業單位進行同步改革將是大概率事件。

????????前述人社部專家告訴經濟觀察報，養老金制度改革之外，在事業單位中推行多年的人事、工資等方面的改革也是進展緩慢，比如，早在2003年，中央就提出制定《事業單位人事管理條例》，但時至今日，該條例還是遲遲未能出臺。

????????在人社部今年重點推進的改革中，針對機關事業單位的分類改革、養老金“雙軌制”改革、收入分配改革等，都被列為“重頭戲”。從年初開始，人社部會同中編辦、財政部等方面，也已經對機關事業單位聯動改革做出全新部署。

????????聯動推進

????????中國人事科學研究院原院長吳江認為，對事業單位進行科學分類至關重要，如果分類不清楚，也就無法推進人事管理、養老保險、工資分配等一系列改革。事實上，對公務員制度改革也是同樣道理，只有對公務員隊伍先進行明確分類，在此基礎上，才能有效推進其它一系列改革。

????????據了解，在今年1月24日、25日召開的全國公務員管理工作會議上，中組部、中編辦等方面已經對公務員分類做出安排，下一步國家公務員局將按照綜合管理類、專業技術類和行政執法類三種類別，對全國700多萬公務員進行劃分。未來被劃入行政執法類、專業技術類的公務員將全部實行聘任制。

????????前述人社部專家這樣分析，在事業單位分類改革中，除了一部分混編混崗、“吃空餉”的人員被徹底淘汰，改革中遭遇到的最大阻力，就是絕大部分事業單位人員都不愿意被劃歸至企業，怕失去吃財政“鐵飯碗”的資格，所以劃分的結果是，只有一成事業單位人員被劃轉至企業。預計對公務員的分類改革也將難以避免同樣的尷尬。

????????現在每年國家對各項事業經費的支出占到了財政總支出的30%以上。對于事業單位的分類結果，國家行政學院公共行政教研室主任竹立家認為，“政府背負的包袱還是很大”；如果公務員分類也重復事業單位分類的舊套路，恐怕改革后的結果，還是沒有減輕多少國家財政所背負的沉重“包袱”。

????????在公務員分類還沒有大范圍開展示之前，還有一個讓很多專家也迷惑的問題，就是全國公務員隊伍規模究竟有多大？

????????在2012年全國兩會上，全國人大常委會委員、全國人大法律委員會副主任委員、中紀委原副書記劉錫榮公開表示，“中國的公務員已超1000萬，老百姓再勤勞也養不起這么多的官。”但國家公務員局2013年對外公布的全國公務員數量是708.9萬。

????????經濟觀察報4月24日向國家公務員局求證，得到的回復是，國家公務員局統計的數據很準確，所謂全國公務員已超1000萬的說法不靠譜。對于全國公務員數量的說法不一，多位專家給出的解讀是，主要爭議在于，國家公務員局沒有將人大、政協、公檢法的工作人員統計在內，所以才造成全國公務員總量說法上的懸殊。

????????前述人社部專家表示，下一步針對公務員的分類改革，主要是國家公務員局方面統計的公務人員。如果改革方案得當，執行的效果也很好，預計被劃入專業技術類、行政執法類的公務員，在轉為聘任制之后，面臨的晉升空間和機會將會增大。其最主要原因是，現在公務員管理崗位有限，絕大多數普通公務員，尤其是縣一級公務員晉升的機遇偏少，工資待遇也很難上調。

????????現在中編辦、人社部等方面的計劃，在2015年底之前，在聯動推進機關事業單位分類改革的同時，還要出臺養老雙軌制并軌方案，縮小機關、事業和企業退休人員的養老金待遇差距；制定并頒布相關機關事業單位人員的人事管理、招錄等條例（辦法）；改革完善機關事業單位工資制度，重點提高對艱苦邊遠地區機關、事業工作人員的工資收入、津貼補貼等。

????????對于新一輪機關事業單位聯動改革的最終結果，多位接受經濟觀察報采訪的專家都表示并不樂觀，預計在較長的時期內，靠各級財政供養的機關事業單位人員還是數量龐大，相應地，國家財政對機關事業單位的整體負擔也很難大幅度減輕。