中國城管走向何方?

　　城市管理，是指以城市這個系統為對象而進行管理，包括政治的、經濟的、社會的和市政的管理。但在現行制度中，“城管”、“城管執法”則顯然不是這個廣泛意義上城市管理的縮寫，而是有特定含義的城市管理與執法，即以城市市容市貌秩序環境衛生等為核心的相關城市管理。

　　城管執法，是行政管理體制改革的產物，其特點是集中部分行政職權于一個機構統一行使。以消除多頭執法、交叉執法和重復執法等弊端。目前，這種集中職能權限的機構改革，還有行政許可權集中(政務服務中心等)和文化綜合執法權的集中等。在改革過程中，各地也逐步建立起來了一套新的體制和職責權限。但同時，也都面臨著新體制與現行通常體制之間的不協調、不一致，甚至是沖突。另外，在媒體報道、影視作品中，城管的形象不盡如人意。在老百姓的口口相傳里，城管的口碑似乎總有“惡”的一面。伴隨著中國的城鎮化進程，城管在城市管理中的作用越來越重要，人們的生活、工作與城管的關系越來越密切，越來越離不開城管，各級政府對城管的“依賴”和需要也越來越明顯。

　　城管執法的建設、改革、規范究竟應當走向何方?怎樣才能建立起來一支黨和人民都滿意的城管執法隊伍?城管執法怎樣才能做到既有效又和諧?

　　一、城管機構性質：行政執法機關

　　城管執法機構，究竟應該是什么性質的機構?應該是政府部門、行政機關?還是既可以是政府機關也可以是事業單位?這些問題，似乎不能由各個地方政府根據自己的編制能力、重視程度、財政經費以及人為因素等自行確定。機構性質的確定，有它自身的規律和規范，最根本的還是取決于機構的職能任務。總的來講，承擔國家社會管理任務的，履行國家機構職能的，就應該是國家機關性質。

　　其一，現行城管執法機構的職能，最初都是從規劃、市政、園林、市容、工商、公安等政府機關職能中劃轉出來的，也就是說，城管執法機構的職能來源，就是政府機關原來的城管職能，這個性質不會也不能因為劃轉集中到了城管執法機構，政府機關的職能就發生性質上的改變。城管執法機構職能，從過去的6項職能，到今天的不斷增加(即所謂X項職能)，甚至還部分增加了維護社會穩定的職能等。這些原來的6項職能和不斷增加的新的職能，無一不是政府職能。既然城管的基本職能是政府固有的城市管理執法職能，那么擁有和行使行政職能的機構，理所當然的應當是行政機關。

　　其二，城管執法機構的職權，是以相對集中行政處罰權為核心的，其他職權(如監督檢查權等)也都是圍繞著、依附于行政處罰權的。明年生效的《行政強制法》也統一將行政強制權賦予給了城管執法機構。在行政職權種類中，有許可審批權、監督檢查權、強制措施權、處罰權、強制執行權、裁決權、認定權等，行政處罰權和行政強制權是行政職權的范疇，無論是世界各國制度，還是我國建國以來的歷史發展，處罰權、強制權歷來都是國家職權。行政處罰權和相應的行政強制權，是一種具有國家強制力的公權力，也是直接涉及公民、法人、其他組織權利義務的公共權力，國家強制力特征非常明顯，這類權力的行使應當由國家(通過國家機關)直接行使，而不是交由其他非國家機構、單位代為行使。否則，就不能做到“名正言順”。所以，以行使行政處罰權為核心的城管執法機構，行使的正是政府機關典型的行政職權。

　　其三，城管執法機構履行的是國家社會管理職能，面對的是社會大眾。與一些黨政機關主要履行內部管理職能(如檔案、機關事務管理、編制、人事等)不同，城管執法機構的職權主要是對城市的社會管理，如違法建設拆除，占道經營管理，戶外廣告管理，無證攤販取締等。采用的手段，多具有強制性和涉權性。這種面對社會大眾的城市社會管理，只有政府根據法律的規定才能夠進行，不是也不應該是非國家機關性質的單位可以作為的。這個問題關系到國家職權的嚴肅性，關系到政府的權威和形象。過去我們要求，非警察不能從事警察事務，現在我們說，非國家機關也不能從事國家管理社會的公共事務。

　　我認為，無論是從城管執法機構的職能，還是從城管執法機構的職權，以及城管執法機構的社會管理任務等方面，都應當明確，城管執法機構的職能任務，屬于典型的政府職能，只能由政府機關執掌和行使。也就是說，履行城管執法職能和行使城管執法職權的機構，應當是國家行政機關，而不是其他性質的機構和單位。進而言之，我們現在把各地城管執法機構定性為事業編制的事業單位，實際上是把典型的國家職能交由非國家機關的單位去行使，這既不合法合規，也不嚴肅合理。就像我們不能把各級政府定性為事業編制一樣，我們也不能把長期和主要行使行政職權的機構定性為事業編制。這種體制既不符合國家職能應當由國家機關履行的基本要求，也不利于城管事業的改革和發展。改變目前這種非國家機關行使國家職能的怪現象，是我們行政管理體制改革應當關注的問題之一。

　　二、城管執法體制：無行業主管部門

　　在政府管理的機構和事業中，目前沒有行業主管部門的機構有兩個：一個是各地的行政(政務)審批服務中心，另外一個就是城管執法機構。各地城管執法機構屬于地方市、縣政府的執法機構，省級政府和中央政府中沒有單獨的城管執法機構主管部門。可以說，城管執法機構目前屬于所謂無行業主管部門的執法機構。

　　無行業主管部門的執法機構體制，是行政管理體制改革和探索的產物，也是城市管理事務地方化和綜合化的反映。現在的問題是，這種體制探索至今，已經逐漸顯露出一些問題，值得關注。

　　問題之一，與現行的行政管理體制之間不協調。我們多年形成的行政機構體制，是自上而下的行業管理體制，從縣(區)——市——省——中央四級行業管理體制，幾乎各個行政機關都是這樣，唯獨城管執法機構和行政(政務)審批服務中心例外。從機構改革角度看，無行業主管部門也是一種探索，但現在的問題是，我們在整個大行政管理體制背景下，沒有給無行業主管部門的體制提供足夠的制度支持和體制支持，使得這種無行業主管部門的探索成為了“孤立無援”的一個“怪物”。其他執法機構的運行和體制，都是按照行業主管部門這個大體制在運轉，自然又順暢，城管執法機構的運行和體制則無法使用這個大體制和大背景。因此，城市管理行政執法缺乏體制支持，處處制肘，隨時可能面臨新的問題和“存廢”危機。

　　問題之二，把城管執法事務看成是純屬市、縣地方事務目前缺乏足夠的法律依據。城管執法機構屬于地方城市政府，不屬于省政府和中央政府，這是事實。這個事實的邏輯結論似乎告訴我們，城管執法事務應當屬于市、縣地方事務、城市事務，其實不然。因為迄今為止并沒有哪部法律規定城管執法事務屬于市、縣地方事務和城市事務，而且，很多法律法規規定的城管事務其實倒是非地方事務。違法建設的規定是城鄉規劃法的規定，占道經營的規定是規劃和道路交通法律法規規定的，等等。換言之，城管執法的很多“標準”都是中央的法律法規規定的，而不是地方的法規和規章規定的。所以，從立法規定內容看，把城管執法事務看成是地方事務和城市事務，實際上是缺乏足夠法律支持的。從現行法律法規規定看，城管事務更符合行業管理事務的特征，即從中央到地方的事務。這樣，就出現了一個矛盾，即城管執法機構管理著從中央到地方的事務，體制歸屬上卻沒有從中央到地方的體制相協調。

　　問題之三，城管執法事務和城管執法機構的訴求難以得到反映。城管執法機構成立和開展工作以來，一直存在著訴求難達上級政府和中央的困難，這是困擾著城管執法機構多年的一個不可忽視的問題。其他執法機構如規劃、建設、房地產管理、道路交通、工商管理、市政、園林、旅游等，都可以自下而上地反映訴求，唯獨城管執法機構的訴求按照程序一般也就到達所在城市政府。這樣，諸多問題在省政府和中央政府及其部門決策的時候，可能忽略掉城管執法機構和城管執法事業的利益。例如，編制問題、身份問題、執法手段問題、機構協調問題以及行業培訓等等。雖然自下而上、上下一般齊的體制，也存在著多種弊端需要改革，但無行業主管部門的體制目前存在的問題和困難更多更大更新，不可忽視。

　　我認為，解決城管執法機構體制問題可以有兩條途徑：一是回歸大體制，仍然按照現行的行業管理體制，建立自上而下的城管執法機構體制，也就是通常所說的給城管在省和中央確定“婆婆”即主管部門。這個途徑實際上是一個回歸的途徑，最大的好處就是非常契合現行的行政管理體制，很多體制問題和事業問題都可以迎刃而解。但這是一個后退的道路，等于宣布了相對集中處罰權制度和綜合執法制度改革探索的失敗，不可取。二是堅持無行業主管部門體制的探索，但從立法上給予足夠的支持，使得城管執法機構和城管執法事業不靠“人”(主管部門)而靠制度(法律規定)。也就是說，通過專門的城管立法，把城管執法機構的性質、編制、城管執法人員的身份、城管執法的職能職權、手段、城管執法的標準、城管執法的協調機制、城管執法隊伍的建設培訓等，一一明確規定下來，用國家法律和配套法規的形式，給城管機構體制和城管執法體制以足夠支持，使它能夠獨立前行。

　　三、城管執法職能：綜合執法

　　城管執法體制，是行政管理體制改革和探索的產物。因此，對當前城管執法體制面臨的這樣和那樣的問題，不能就事論事，也不能從部門角度看問題，而應該放在行政管理體制改革和探索的大背景下來考慮。

　　部門職能界限模糊，多頭執法、交叉執法、重復執法，是多年來行政管理體制存在的一個頑癥。當初探索城管執法體制改革，實行相對集中處罰權制度，其目的就是要解決在城市管理執法中存在的上述問題，從體制上避免“八個大蓋帽管不住一頂破草帽”現象。

　　現在，由于城管執法畢竟是體制改革和探索的新產物，體制、機制、制度還是方式方法、規范化等方面，都還存在著一些問題需要解決。對于這些問題，有兩種態度：一是繼續集中城管執法權，二是分散還權于各個執法部門。我認為，我們應當繼續改革和探索城管執法體制，積極推進城管執法權的集中，而不是也不應該是還權于各個部門，走回老路上去。不僅如此，相對集中處罰權制度的改革，要進一步深化，逐步走向城管綜合執法職能。

　　其一，還權于各個部門，就會重演“八個大蓋帽管不住一頂破草帽”現象。現有的行業管理體制，無法避免職能交叉和界限模糊弊端，部門越多，執法權越大，越能發生界限不清和職能交叉重復問題，這些問題雖然可以通過部門的協調體制來作些彌補，但體制弊端仍然是存在的，無法從根本上解決問題。從當前社會管理廣泛角度看，這個問題不僅出現在城市管理領域，不少領域也面臨著同樣的問題。如食品安全監管職能和體制，目前是分段監管、各司其職。但由于監管部門太多，分段太多，所謂各司其職事實上很難做到。從而導致食品安全監管的諸多問題。如“四個部門管不了一根豆芽菜”，“十幾個部門管不住一頭豬”，“七八個部門管不好一勺奶粉”，等等。這些現象，足以說明，推行綜合執法職能，不僅是城管的方向，也應當是行政管理職能體制改革的方向。

　　其二，現代城市管理的綜合性，決定了城管執法的集中性。我國在積極推進城鎮化建設，城鎮的高速發展和建設實際上已經給我們展現了城市管理的新特性，那就是綜合性、牽連性。城市的交通問題，不僅僅是交通部門的可以單方面解決的問題，它涉及到城市規劃、建設和服務設施的提供，城市的小商販問題，也不僅僅是市場監管方面的問題，它牽涉就業、附近農村經濟發展階段、發展模式、市場準入門檻、商業服務布局、供求關系以及居民生活習慣等方面。牽一發而動全身，是城市管理綜合性的體現。城市事務的綜合性，需要集中的管理機構才能夠有效的管理，這是事務的本質所決定了的。所以，我認為，現代城市管理執法權不僅不能分散，而且隨著城鎮化建設發展的水平，還應當進一步的集中。

　　其三，部門集中和權力集中，都是行政管理體制改革的方向。在行政管理體制改革中，我們采用過大部門體制，把職能交叉重復較多的管理部門進行合并綜合，形成新的大部門制。除此之外，我認為，行政職權的集中或者綜合也應當是一個體制改革的方向。比如，各地方推行的行政(政務)審批權集中改革，是將行政審批許可權進行集中，統一規范，減少流程，方便和服務于社會大眾。城管執法是將以行政處罰權為中心的執法權進行集中，減少和避免行政執法權之間的交叉重復。無論是部門的集中，還是事權的集中，都應當成為行政管理體制改革的方法和方向。

　　雖然城管的綜合職能不僅限于某個單一的方面，而是集中一些部門職能的綜合執法職能。但是，這個集中的綜合職能也應當是無限制、無規律、無范圍的“大城管”。其實，城管職能的核心還是城市的市容市貌秩序環境衛生等，以及與這些職能相關聯的其他職能。所以，需要規范城管的綜合職能，地方政府不能隨意地把需要辦的事、想要辦的事、難辦的事、沒有人辦的事等，都交給城管負責。城管不是也不應當是可以隨意增加事項的“大籮筐”，城管也不應當成為各地的“二政府”。經過多年的體制改革和實踐，我認為已經到了需要固化和能夠固化城管執法職能的時候了，需要進一步規范城管的綜合執法職能，使之適當、合理。

　　城管執法機構以處罰權為核心，并有相應的強制查封、扣押權。這樣的職權和執法手段，是否能夠保證處罰權的行使?這是個問題。解決這些問題，主要是兩個方面：一是適當增加城管執法的權限手段，使其處罰權能夠真正行使有效。例如，查驗身份證件的手段，快速處理查扣小件物品的手段等。二是部門配合機制的硬約束，使處罰權能夠與審批權、監督檢查權等“上流”權限手段配合無隙。城管執法權，是一個典型的末端執法權。要使末端執法權有效，必須與前端執法權相互銜接。目前，這個銜接主要靠人為因素發揮作用，即協調前端部門配合。由于是人為因素為主，所以，不具有固定性和長期性，因人而異，因時而異，因事而異，導致效率低下，行政成本很高。解決這個問題的最有效辦法，當然是把需要配合協調的權力手段都集中給一個部門，使這個部門有自上而下的所有權力。但這不符合城管改革的初衷和原則。所以，既要堅持城管改革的初衷，又要使協調配合有效有力，只能增強協調配合的硬約束。增強協調配合的法治化程度，降低人為因素的作用。通過立法規定的硬約束機制，實現權力手段之間、不同部門之間配合協調的無縫隙銜接。舍此沒有其他辦法。

　　四、城管執法標準：以人為本與法治化

　　城管執法，涉及的領域眾多，事項繁雜。主要有城市建設規劃執法、城市市政執法、城市園林執法、市容市貌執法、小商小販管理執法、車輛停放執法等。所有這些城管執法，都面臨著一個管理標準問題，即按照什么標準、要求、目標來進行管理和實施監管執法。

　　我認為，城管執法的標準，應當是法治化的標準，也就是由立法確立的各項規范與執法規范和標準。城市管理，涉及到方方面面的利益和權利義務，涉及到政府對城市秩序的目標，也涉及到在城市生活工作的人們對城市的利用和滿足其需求等諸多問題。有人以擺攤設點為生，自然希望開放寬松的管理標準。有車輛停放需求的人們，當然以方便停放使用為要求。居住休息的人群，會要求城管嚴管環境污染，給自己留一份安寧的空間。政府舉辦大型社會活動，都會集中整治城市秩序。這些要求和目的，在一定程度上是相互沖突的，因為各自背后的利益并不完全一致。城市管理和執法，也就面臨著諸多的利益分歧和“眾口難調”的局面。只有堅持法治原則，在立法上平衡各方利益，以立法形式選擇和確定城市管理和執法的標準。

　　堅持城管執法的法治化標準，就是要防止和減少人治標準。在當前的城市管理執法中，存在著人治標準的傾向。有些城市管理執法，時常以一屆班子的喜好為標準，甚至以主要領導個人的喜好為標準。例如，有的地方，為了創建“國際化大都市”形象，把本地的人力、機動三輪車營運予以取締打擊。而有的地方，為了支持古城文化建設，由人為建立人力三輪車運營的隊伍。上一屆政府班子大搞舊城改造，下一屆政府班子又轟轟烈烈地建設古城一條街，等等。人為因素、人治因素極大，法治的硬約束成份較低，城市建設與執法管理缺乏規律性和長期標準，來回折騰，讓人無所適從。尤其是城市舉辦大型社會活動其間，都要進行集中整治。除了強化監管外，實際上也提高了很多新的城市管理執法內容標準。大型社會活動結束后，往往又回歸原狀。給人們的感覺，城市管理執法就是“一陣一陣”的。這種來回折騰和“一陣一陣”的執法監管，是城管執法標準人治化的集中體現，極大地損害了城管執法的權威性，也增加了人們挑戰這個標準的投機心里，長此以往，城管執法就變成了“貓捉老鼠”的游嬉。

　　城管執法的標準，必須走法治化道路。城管執法的標準，應當以立法形式固定下來，細化明確出來。城市的道路、交通、建筑、商販、市容市貌、衛生安全等，都是城市的重要構成要素，是建設、管理、維護所必不可少的重要內容。不僅能夠法治化，而且也完全可以法治化。以立法標準規范政府的城管執法，以立法標準管理公民法人的行為。樹立法律的權威，才能夠長治久安。

　　城管執法標準應當是法治化標準，但這個法治化標準也應當是實事求是的標準。城市的管理者們在制定立法確定標準的過程中，要結合本地城市的發展階段和經濟社會情況，制定城管執法標準。“大”而“高”的標準，不是所有城市都應當趨之若鶩的目標。“國際化”、“現代化”也不一定符合本地實際情況。所以，實事求是地制定城管執法標準，既要符合城市管理的特點，也要符合經濟社會發展的狀況，還要有自身城市的文化與特點。不能搞成千城一面，大小不分，發展階段不清。

　　因此，制定城管執法標準過程，就應當是一個集中民意和反映民智的過程。城市，是市民的城市，是每一個在城市生活、生產、居住的人的城市，與民眾切身利益息息相關。因此，無論是城管執法的立法標準，還是城管執法更為細化的規則等，應當是“官”和“民”共同意志的反映，而不是“官方”強加給廣大市民的標準。例如，對臨時的“馬路市場”整治問題，不能只講秩序，也要講方便居民生活。在維護秩序和方便居民生活之間找到一個現階段和本地區合適的道路，需要管理者與當地居民協商討論，不是一句“取締”就可以簡單解決的問題。實事求是地說，城管執法之所以經常不被老百姓說好，其中一個重要原因，就是標準上的“自說自話”和方法上的簡單粗暴。這個狀況必須改變，把人治標準變為法治標準，把單方面的標準變成雙方面的標準，把固執的標準變成協商基礎上的標準。以人為本，畢竟是我們最大的法治和政治，城管執法更需要體現以人為本。

　　結語　　城管執法改革已經有了十幾年的歷程，全國各地副省級城市、地級城市、縣級城市，大多有了自己的城管執法機構和城管事務，但卻長期缺少一個直接的城管立法。在一定意義上說，各地城管是在“借法執法”。很多城管執法中的問題，缺乏理直氣壯的處理依據。這個現狀，與城管執法在城市管理和執法中的地位作用很不相配，與城市管理和執法在行政管理和執法中的地位和作用很不相配，與加強和創新社會管理的需求很不相配，與依法治國建設法治政府的目標很不相配。中國的城鎮化發展，必須伴隨著城市管理與執法的法治化發展。法治化的城管執法，必須解決兩個城管執法核心問題：城管執法“姓甚名誰”，即自身的法律地位問題;以及城管執法怎么管的問題，包括管什么和管的方法手段等。

　　(作者：國家行政學院法學部副主任、教授、博導)

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