山西國土廳被指不作為:采礦證拖3年致虧超50億元

　　2011年9月9日，當山西煤炭運銷集團元金煤業有限公司（下稱“元金煤業”）等10座煤礦拿到山西省煤炭工業廳（下稱“山西省煤炭廳”）“變更開采方式”的批復后，來自福建、浙江的眾多投資人欣喜若狂——那是一個煤炭行業的“黃金時代”。

　　然而，“作為前置手續”的批復并未得到國土部門的認可。此后，經過近3年的奔走呼吁，10座由井工開采變更為露天開采的煤礦，采礦許可證遲遲未獲核準。其間，山西省煤炭廳與山西省國土資源廳（下稱“山西省國土廳”）曾數度交換函件溝通。

　　這3年里，中國煤炭行業由熱轉冷，漸入寒冬。由于10座煤礦長期無法建設投產，為數眾多的閩、浙投資人被深度套牢，陷入絕境。

　　“一證”緣何會被擱置3年？7月10日，《中國經濟周刊》記者前往山西調查采訪。

　　獲準“井工變露采”

　　2011年5月底，持續兩年多的“煤炭資源整合煤礦兼并重組”工作在山西圓滿收官。經過這場聲勢浩大的產業大變革，山西從此告別了“小煤窯”的歷史，率先挺進“大礦時代”。

　　記者從山西省煤炭廳了解到，整合之后，山西的煤炭產業集中度與規模得到進一步提升，礦井數量由整合重組前的2598處減少到1053處，70%的礦井達到年產90萬噸的規模，年產30萬噸以下的礦井全部淘汰，所有礦井全部實現了機械化開采。

　　在這一輪重組整合中，元金煤業等10座煤礦（注：其余9座煤礦為山西煤炭運銷集團和順運通煤業有限公司、大同煤礦集團寧武半溝煤業有限公司、山西和順正邦隆鑫煤業有限公司、山西渾源恒山陽光煤業有限責任公司、山西昔陽安順李夫峪煤業有限公司、山西渾源瑞風煤業有限責任公司、山西煤炭運銷集團東井嶺煤業有限公司、山西煤炭運銷集團靈石恒岳煤業有限公司、山西朔州平魯區西易杰旺煤業有限公司）經山西省煤礦企業兼并重組整合工作領導組辦公室（下稱“領導組辦公室”）批準，得以保留。

　　2010年初，就在上述煤礦獲得保留后的第二年，各煤礦開始按照核定產能編制礦井初步設計。但在設計中，10座煤礦遇到了相同的“麻煩”——由于資源整合前諸多小煤窯留下大量的采空、積水以及火區（即井下發生火災后被封閉的區域），加之煤層賦存不穩定、斷層分布較多，導致難以布置正規的綜采（即綜合機械化采煤）工作面。

　　“煤層不連續，采空區分散，就沒辦法上綜采。正好省里的一個專家看到當地煤炭埋藏淺，適合露天開采，就建議我們變更開采方式。”來自浙江的煤礦投資人張安平（化名）回憶。

　　為了應對這一新情況，各煤礦先后給所在地的縣、市人民政府作了緊急匯報。2010年5月，10座煤礦所在的6個市級人民政府分別向“領導組辦公室”請示報告，申請上述煤礦由井工開采調整為露天開采。

　　2011年7月30日，山西省政府辦公廳下發了《關于部分煤礦重組整合方案調整等有關事項的通知》（晉政辦發〔2011〕62 號，下稱“62號文”）。

　　“62號文”明確指出：對原批復為井工開采的礦井，在新主體接管后，組織專家和設計部門經過實地考察論證，因經濟技術原因采用井工開采無法布置正規回采工作面而提出擬變更露天開采的，由煤炭企業委托有資質的設計部門提出可行性研究報告，地方人民政府和主體企業審查同意并提出申請，經山西省煤炭廳牽頭組織專家組實地考察論證，在確認技術上更加可行、經濟上更趨合理、方案進一步優化的前提下，由省煤炭廳提出意見，會同省國土廳、省環保廳辦理。

　　“62號文”下發后，山西省煤炭廳隨即組織專家對上述煤礦進行實地考察論證，并召集山西省國土廳和山西省環保廳相關處室負責人共同進行了會審。在參會人員原則同意的基礎上，山西省煤炭廳于2011年9月9日正式給大同、晉中等6市人民政府下發了“同意變更”的批復。

　　自此，上述10座煤礦關閉了原井工生產系統，開始向山西省國土廳申請換領采礦許可證。與此同時，村民搬遷、土地征用、障礙物移除等露天開采的前期工作亦一并展開。

　　采礦證“卡殼”

　　山西省煤炭廳下發的“晉煤規函（2011）1301—1306”批復文件雖然注明了“接文后及時辦理采礦許可證變更”，但在國土部門，采礦許可證的換發卻并不“簡單”。

　　福建籍投資人黎宇光（化名）直言，由于部門間的權力之爭，10座煤礦不幸“躺槍”。他告訴《中國經濟周刊》記者：“最初到省國土廳換證時，國土部門認為煤炭廳不具備審批煤礦變更開采方式的權限，所以不承認煤炭廳的批復，只認可‘領導組辦公室’的文件。”

　　山西省煤炭廳一位要求匿名的中層領導卻持不同觀點，“我們是嚴格按照‘62號文’來辦理的，也是省政府賦予我們的職能，由煤炭廳牽頭，國土與環保都參與了會審。況且‘變更開采方式’是兼并重組方案獲批后的另一碼事，不能套用兼并重組的辦法。”

　　“換證”工作擱置一年后，山西省國土廳于2012 年8 月再次組織專家對10座煤礦進行了實地考察及論證報告的評審。論證認為，由于井田內煤炭資源支離破碎，且采空區含有大量積水并伴生火區……采用井工開采方式已無法布置正規、連續的壁式綜采工作面……

　　論證還提到了更為積極的一點——由井工開采變更為露天開采，可多回收資源量約29859 萬噸。

　　之后，山西省國土廳委托山西省礦山調查測量隊先后為10座煤礦出具了《<煤礦井工轉露天開采方式論證報告>評審意見》，認為上述煤礦適合露天開采。

　　即便如此，采礦許可證的換領依然沒有出現轉機。

　　由于拖延日久，各市及煤炭企業多次向山西省煤炭廳反映。2013年3月5日，山西省煤炭廳致函山西省國土廳，希望按照當年2月25日省政府常務會議上提出的“加快換發采礦許可證，保證后續審批事項順利推進”的要求，對10處礦井由井工開采變更為露天開采的采礦許可證變更工作予以關注。

　　2013年3 月26 日，山西省國土廳復函煤炭廳，認為上述煤礦的變更應按照《山西省人民政府辦公廳關于規范露天煤礦開采有關問題的通知》（晉政辦發〔2012〕47 號，下稱“47號文”）和《山西省人民政府辦公廳關于進一步采取有效措施鞏固煤礦重組整合成果的通知》（晉政辦發〔2012〕48 號，下稱“48號文”）的要求，提交省政府常務會議審定。

　　2013年4月11日，山西省煤炭廳再次復函國土廳，口氣不再委婉。復函強調，10處礦井應按照“62 號文”的規定辦理。理由有三，一是“62 號文”出臺于2011年7月，而“47號文”“48號文”均出臺于2012年6月；二是“47號文”要求“今后新建露天煤礦和改變開采方式的煤礦，需按程序上報省政府，提交省政府常務會議審議”，而文件所指“今后”應從文件下發日2012年6月20日開始，之前的仍應按照“62號文”執行；三是10處煤礦不屬“48號文”提到的“新建礦井”，均為重組整合保留煤礦變更開采方式，屬遺留問題。

　　此后，山西省國土廳再未復函。

　　2013年8月14日，在山西省煤炭廳批復近兩年后，山西省國土廳就10座煤礦“變更開采方式”一事正式向山西省政府請示。這份“晉國土資發（2013）275號”文件的擬辦意見為：擬同意10座煤礦開采方式由井工開采變更為露天開采。待省政府同意后，我廳按照有關規定為其換發開采方式為露天開采的采礦許可證。

　　但時至今日，歷經數度波折的“換證”工作仍懸而未決。

　　7月11日，記者專門致函山西省國土廳，希望了解遲遲無法換證的原因。直至記者截稿，沒有得到回應。

　　“50億巨虧”

　　“保守估計，我們10個煤礦這3年的損失超過了50億！”福建籍投資人黎宇光憤然道。

　　記者在調查中了解到，分布于山西大同、長治、晉中、呂梁、忻州、朔州6市的上述10座煤礦，有4座歸屬山西煤炭運銷集團，1座歸屬同煤集團，其余均為地方主體兼并整合煤礦。

　　黎宇光表示，10座煤礦中多數是混合所有制企業，雖然大部分煤礦歸屬山西省屬大集團或地方企業，但前期真正的投資人均是在各礦中持股比例為49%的民營企業。這樣的合作方式令閩、浙投資人不堪重負。

　　此前，山西煤炭行業的“混合所有制”曾受到外界廣泛關注，被視作是十八屆三中全會提出的“發展混合所有制經濟”的早期實踐。“煤炭資源整合煤礦兼并重組”完成時，山西以股份制為主要形式的混合所有制企業辦礦占比高達53%，超過了國有與民營辦礦的總和。

　　3年中，由于無法換領新的采礦許可證，10座煤礦不僅錯過了煤炭行業的黃金期，同時讓眾多閩、浙投資人背負了沉重的債務。

　　黎宇光告訴記者：“福建、浙江兩地的融資成本非常高，我們每年至少要支付30%的利息。包括購礦價款、資源價款、建設成本、拆遷補償等，每個礦平均投入都在四五個億。3年的時間，僅財務成本就得付出四五個億。”

　　張安平也認可“礦均虧損5個億”的估算。除了高昂的財務成本，張安平有著更多難言之隱，“我們當中，有的煤礦每年要支付上千萬元的‘農村既得利益款’。雖然這5年未產過一噸煤，但國有控股的煤礦還必須要承擔省政府下達的低收入家庭的供煤任務……”

　　“去年移除地上障礙物，僅電線桿一項就支出過千萬；給低收入家庭的供煤任務是2萬噸，買煤也花了近千萬。還有人員工資、農民補償等等，不敢細算！”談到這3年的巨額投入，另一位閩籍投資人向記者訴苦。

　　由于80%的投資來源于民間融資，黎宇光直言“壓得喘不過氣”。

　　3年中，10座煤礦的投資人會經常聚到一起，大家更多的是發一通牢騷，然后再相互安慰鼓勵。每一次的碰面，最后都是無奈與沮喪。

　　“敢怒不敢言，怒只能藏在心里!” 黎宇光難以掩飾心中的不滿。

　　焦灼的等待

　　今年4月22日，山西省政府召開了第42次常務會議。會議指出，要采取市場化辦法公開出讓煤炭資源，在新的辦法研究出臺前，暫停以協議方式配置煤炭資源，暫停審批露天煤礦。

　　前述山西省煤炭廳中層領導表示，會議并未對這10座煤礦的變更情況作出明確安排，只是提到“暫緩辦理”。

　　然而，在眾多閩、浙投資人看來，10座煤礦的現狀已岌岌可危。“暫緩”的時間每拖延一分鐘，就會多一分的風險與不確定因素。

　　據悉，上述10座煤礦均出現長期拖欠職工工資的現象，由此引發了部分煤礦職工的上訪。而村級利益的無法正常兌現也激化了村礦矛盾。

　　與此同時，由于井工系統已全部關閉，上述煤礦均按照露采方式編制了《地質報告》、《儲量核查報告》、《初步設計》、《開發利用方案》等基礎報告。如今，此前換領的為期兩年的井工臨時采礦許可證即將到期，按照有關規定，10家煤礦已失去換領長期采礦許可證的資格，屆時，10家煤礦將失去采礦資格。

　　一煤礦所在地的縣委書記對于上述煤礦的窘境頗為同情，他告訴《中國經濟周刊》：“老板們融資成本很高，非常不容易！我們也想讓煤礦盡快開，既能夠服務地方經濟，還能彌補我們稅收的不足。”

　　3年中，雖然省、市、縣多方都在積極推動，但10座煤礦換領采礦證的“馬拉松”還是沒有抵達終點。

　　對于現在的困局，多數煤礦投資人直指山西省國土廳“行政不作為”、“人為拖延”。黎宇光表示：“當前，全國上下都在走群眾路線，為群眾解難題、辦實事，而我們的問題卻在一個環節卡了3年。山西這樣的投資環境，我們福建、浙江人今后還敢來投資嗎？”

　　今年5月初，中央黨的群眾路線教育實踐活動第八巡回督導組在山西晉城市進行巡回督導、調研。萬般無奈之下，10座煤礦向中央督導組遞交了“關于山西十家煤礦三年時間無法換領露天采煤許可證的情況反映”。

　　眼下，除了焦灼的等待，眾多投資人每天最為頭疼的事情，就是如何應對絡繹不絕的討債者。

　　黎宇光坦言，如果換領露天采礦許可證之事繼續拖下去，10座煤礦的投資人估計會有人走投無路。

　　對于此事件的相關進展，本刊將繼續關注。

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