京津冀一體化三大規(guī)劃將出臺 即將上報國務院

　　2014年5月22日，乘客在北京大北窯南乘坐開往燕郊的814路公交車。有媒體報道稱，有30萬人在北京上班、住在燕郊。圖/CFP

　　5月8日，天津濱海國際機場北京南站城市候機樓正式啟用。有專家認為，交通、環(huán)保將為京津冀一體化率先鋪路。 新京報記者 王貴彬攝

　　京津冀一體化最早可追溯到1982年，當年公布的《北京市建設總體規(guī)劃方案》首次提出“首都圈”。此后歷時多年，從“京津冀經(jīng)濟一體化”到“京津冀都市圈”終于升級到國家戰(zhàn)略層面的“京津冀一體化”，這一過程走了30多年。媒體報道稱，7月份京津冀一體化有關(guān)議題將提交高層。

　　新京報訊記者昨日從參與京津冀一體化規(guī)劃進程的相關(guān)人士處了解到，京津冀一體化規(guī)劃分成京津冀一體化協(xié)同發(fā)展的總體規(guī)劃，其由發(fā)改委制定，此外還有交通和環(huán)保領(lǐng)域的兩個專業(yè)規(guī)劃，三個規(guī)劃將同步出臺。

　　記者獲悉，原本計劃于上月底出臺的這三個規(guī)劃正在緊鑼密鼓制定的最后階段，即將上報國務院，獲得批復后公布。

　　國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文告訴新京報記者，京津冀一體化的重點是交通問題，其主要關(guān)注如何通過交通一體化來促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，并帶動GDP增長和整個經(jīng)濟社會的發(fā)展。“京津冀怎么一體化，首先就要交通一體化。”他說，“比如發(fā)展高鐵、輕軌，打造一體化區(qū)域，為京津冀一體化創(chuàng)造便利交通條件。”

　　對于環(huán)保規(guī)劃而言，他表示，應該具有可實施性、可監(jiān)督性的措施要求，如可以參照已經(jīng)出臺的“大氣十條”和即將出臺的“水十條”，出臺京津冀地區(qū)一體化的環(huán)境保護工作具體實施細則，此外，也要注意部分治污措施協(xié)同化，如在機動車污染問題上，京津冀地區(qū)在統(tǒng)一油品質(zhì)量的基礎(chǔ)上，可統(tǒng)一限排、統(tǒng)一限行。

　　河北省社科院副院長楊思遠亦表示，當務之急就是交通對接，“交通問題如果不解決，大城市病沒辦法解決。”

　　經(jīng)過長時間的醞釀后，此次京津冀三大規(guī)劃上報國務院，在常紀文看來，京津冀一體化不單是一個區(qū)域發(fā)展的問題，還意味著將在國家發(fā)展中間成為新的增長極，如此大規(guī)模的規(guī)劃出臺，勢必需要中央的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，聽取各方面意見，常紀文說，“這是一大盤棋，不是各打各的小算盤。”

　　■ 分析

　　京津冀為何30年未能一體化

　　從“首都圈”、“京津冀經(jīng)濟一體化”到“京津冀都市圈”，終于升級到國家戰(zhàn)略層面的“京津冀一體化”，這一過程走了30多年。這一漫長歷程后面，是機制、利益的糾結(jié)。

　　對此，河北省社科院副院長楊思遠也認為，當務之急是從頂層設計上考慮，建立一個能夠協(xié)調(diào)三方的平臺，這是推動協(xié)同發(fā)展的必要條件。

　　“一畝三分地”思維待破除

　　“當?shù)匾l(fā)展，除了中央財政撥付，主要靠當?shù)刎敹悾珱]有企業(yè)，就沒有財稅。” 河北工業(yè)大學京津冀一體化研究中心常務副主任張貴告訴新京報記者，現(xiàn)行的財稅體制、官員考核等促使官員都為各自的地方政府考慮，長期以來制約著京津冀一體化的發(fā)展。

　　“一些重點工業(yè)園、項目是地方稅收大戶，在GDP核算中占比很大。”一名參與編制的專家表示，對于地方官員來說，除了績效考核，最牽掛的就是地方稅收，在目前以地方為單元的財稅體制下，很難進行資源共享，“企業(yè)轉(zhuǎn)出去，地方就沒利益了。”

　　這一看法比較普遍。早在2010年，國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成在接受媒體采訪時就表示，導致京津冀三地無法進行深層次合作的根本原因是行政阻隔，由于地方官員只考慮地方發(fā)展，GDP政績觀作祟，三地各自為政。其在當時采訪中舉例，天津堿廠由于所需的鹽由外地輸入，又面臨運輸成本高與鐵路運力不足的問題，在天津已無優(yōu)勢，肖金成曾建議天津堿廠搬遷至河北或者山東等地，或從天津塘沽區(qū)搬到大港區(qū)，但塘沽區(qū)和天津都不愿意其搬遷。

　　北京社科院中國總部經(jīng)濟研究中心研究總監(jiān)陳智國昨日在接受新京報記者采訪時直言，一體化最大的難點還是在于體制問題，需要打破“一畝三分地”的思維，站在大區(qū)域角度去落實一體化的定位和方向。

　　在改革財稅機制之外，參與規(guī)劃編制的專家指出，也應在生態(tài)環(huán)保問題上完善生態(tài)補償機制。楊思遠表示，河北省每年給北京提供大量的水等資源，上游不允許建工廠，投資是地方上自己來搞，河北的財力又達不到，所以要建立合理的補償機制，比如生態(tài)補償機制。

　　“一窩蜂”式發(fā)展缺少差異化

　　一名參與規(guī)劃編制的專家表示，一直以來，三省市差異化并不明顯，“一下子撒胡椒面，一窩蜂式無序競爭，是沒法解決問題的。”

　　中國社會科學院區(qū)域經(jīng)濟研究所研究員劉維新在接受新京報記者采訪時表示，北京、天津、河北這三個地區(qū)本來應該錯位發(fā)展，但是沒有錯位發(fā)展，形成的是互相制約而不是互相促進。

　　河北大學經(jīng)濟學院院長王金營表示，并不是每個城市都要發(fā)展某一產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵要看自己有沒有這個能力，比如保定可以發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，北京可以在中關(guān)村發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

　　京津冀一體化中，河北相對落后，地位也比較尷尬。比如河北省各城市在定位上也較為雷同，沒有突出重點，應在一體化過程中重點選擇，根據(jù)區(qū)域自身突出重點。對此，常紀文表示，一體化既不能成為地方盲目發(fā)展非環(huán)境友好型經(jīng)濟的借口，也不能成為地方擴展房地產(chǎn)市場的借口，更不能成為地方盲目擴展工業(yè)園區(qū)的借口。

　　“如果把河北看成是個后花園，是精心打理呢？還是讓它破敗不堪呢？”王金營打比方說。他說，很多人包括河北自己，都認為河北要服務京津發(fā)展，這沒有問題，但在服務京津的同時，也要有自身的創(chuàng)新能力，要吸引京津的人才、資源，抓住機會發(fā)展自己，不能僅僅依靠服裝等低端行業(yè)。

　　【大事記】

　　●1982年 《北京市建設總體規(guī)劃方案》中首次提出“首都圈”概念。

　　●2004年 京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研討會召開，達成旨在推進“京津冀經(jīng)濟一體化”的“廊坊共識”。

　　●2004年 商務部和京、津、冀等7省區(qū)市達成《環(huán)渤海區(qū)域合作框架協(xié)議》。

　　●2006年 國家發(fā)改委開始編制《京津冀都市圈區(qū)域綜合規(guī)劃》。

　　●2011年 國家“十二五”規(guī)劃提出，“推進京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟圈，推進河北沿海地區(qū)發(fā)展”。

　　●2013年 習近平提出推動京津冀協(xié)同發(fā)展。

　　●2014年 習近平對京津冀協(xié)同發(fā)展作出一系列指示。京津冀一體化被提到國家戰(zhàn)略層面。

　　哪扇門的開啟將成為京津冀一體化的“切口”？昨天，新京報記者采訪了多名專家。有專家指出，京津冀一體化“破局”的契機是重大戰(zhàn)略機遇；也有觀點提出，靠財政主導的環(huán)保、交通將為京津冀一體化率先鋪路；北京的城市功能重新定位，也被認為是破局之關(guān)鍵。

　　猜想1

　　靠“重大戰(zhàn)略”破局

　　首都經(jīng)濟貿(mào)易大學教授祝爾娟認為，從近期看，京津冀發(fā)展可能會在一些存在重大戰(zhàn)略機遇的地方率先實現(xiàn)突破。比如利用北京新機場建設，京津冀就可以共同申報建設國家級“臨空經(jīng)濟區(qū)域合作示范區(qū)”，建成一個類似于鄭州航空港經(jīng)濟綜合試驗區(qū)、列入國家戰(zhàn)略層面、以臨空經(jīng)濟為主體的國家級新區(qū)。在新區(qū)內(nèi)，還可以共建以航空小鎮(zhèn)為重點的宜居航空都市體系。

　　她表示，成為京津冀一體化推進“契機”的，有的是基于中央的戰(zhàn)略布局；也有些是自身發(fā)展到一定階段后自然形成的，比如京津冀目前共同遇到的環(huán)保問題。“這些‘水到渠成’的契機，比較容易成為京津冀一體化的切入點”。

　　祝爾娟還認為，在推進京津冀一體化的過程中，北京內(nèi)在動力可能來自于它是一座特大都市，已面臨空間有限、生態(tài)環(huán)境受到制約、功能需要疏解等問題，需要在更大區(qū)域范圍內(nèi)布局調(diào)整。而河北作為北京功能疏解的承載地，內(nèi)在動力可能來源于提升自己的地區(qū)吸納能力；天津目前的發(fā)展階段正處在工業(yè)化后期，其內(nèi)在動力可能是進一步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級。“令京津冀三方都能夠從中獲益的項目或方案設計，將成為京津冀一體化的內(nèi)在發(fā)展動力。”

　　猜想2

　　靠環(huán)保和交通破局

　　河北工業(yè)大學京津冀發(fā)展研究中心常務副主任張貴認為，京津冀一體化的破局，最可能在交通路網(wǎng)建設和環(huán)境治理兩項工作上先行先試。因為這兩項工作，基本上是政府主導工作。只要政府層面想做，財政肯投入，馬上就能運轉(zhuǎn)起來。比如路網(wǎng)建設，目前三地已是“進行時”，而環(huán)保方面，三地也建立了聯(lián)防聯(lián)控機制。

　　另外市場經(jīng)濟方面，最容易進行三地交流轉(zhuǎn)移的是國有企業(yè)，因為國有企業(yè)受政府主導，可以通過行政命令安排，所以會先選擇一些有代表性的企業(yè)帶動。

　　而民營資本，則會根據(jù)自己的市場意愿自由調(diào)配，現(xiàn)在北京一些大的網(wǎng)上交易平臺，已經(jīng)在河北、天津組建倉儲基地，三地的物流網(wǎng)絡也更加緊密。不過，其中最容易操作的可能還是旅游業(yè)，三地的風景文化特色地區(qū)，一輛旅游大巴就送去了，經(jīng)濟上見效最快。

　　他表示，其中最不容易轉(zhuǎn)移的，可能是醫(yī)療、教育這類的公共服務產(chǎn)業(yè)。“這樣的機構(gòu)，本來就是服務固定區(qū)域的人群，核心的生產(chǎn)力是機構(gòu)中的人才，如果轉(zhuǎn)移，那些醫(yī)生、教師們愿意離開嗎？他們的家屬怎么辦？這些問題都很難解決。”他說，現(xiàn)在能夠想到的，是讓優(yōu)勢資源在各地建分支機構(gòu)的辦法，比如一個大學，派出幾個人去選址就可以，然后整合當?shù)氐慕逃Y源，重新吸納人才，這種方式可能最現(xiàn)實。

　　猜想3

　　靠北京功能重新定位破局

　　中國社會科學院區(qū)域經(jīng)濟研究所研究員、中國城市經(jīng)濟學會秘書長劉維新認為，京津冀一體化破局關(guān)鍵，是北京城市功能重新定位。

　　劉維新說，京津冀一體化的想法其實已經(jīng)提了20年，但落不到實處，這與北京的城市功能定位有一定關(guān)系，“在河北省這么小的區(qū)域中，有北京、天津兩個相隔不到200公里的超大型城市，功能定位沒有錯位，就只能是競爭關(guān)系。”

　　他說，如果北京的城市功能定位，不回歸到單純的政治中心和文化中心上，剝離經(jīng)濟中心的帽子，就只能越來越“臃腫”。

　　劉維新認為，如果北京的經(jīng)濟中心功能由天津和河北承接，對天津和河北來說，會有極大的動力。至于北京，則需要中央財政進行轉(zhuǎn)移支付，彌補北京因為經(jīng)濟中心轉(zhuǎn)移而帶來的財政缺口，基礎(chǔ)設施建設、公共投入不能降下來，才不會產(chǎn)生阻力。

　　一體化已在六方面先行先試

　　動批外遷

　　經(jīng)此前多次考察后，北京方面均認為天津電商城在規(guī)模、業(yè)態(tài)、區(qū)位、配套等方面綜合優(yōu)勢明顯，后期應加強合作，協(xié)同發(fā)展。6月28日，100多戶來自北京動物園批發(fā)市場、大紅門批發(fā)市場、百榮世貿(mào)城等北京老市場的商戶，與位于西青區(qū)精武鎮(zhèn)的天津卓爾電商城簽約。

　　目前西青區(qū)推出了落戶、稅收等系列優(yōu)惠政策。此外，大紅門的京溫服裝批發(fā)市場、大紅門紡織品批發(fā)市場等8家市場，與廊坊永清國際服裝城簽約落戶。

　　海關(guān)一體化

　　5月，海關(guān)總署出臺《京津冀海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化改革方案》，將通過建設一個中心(區(qū)域通關(guān)中心)，搭建四個平臺(統(tǒng)一申報平臺、統(tǒng)一風險防控平臺、統(tǒng)一專業(yè)審單、統(tǒng)一現(xiàn)場作業(yè))，實現(xiàn)京津冀海關(guān)區(qū)域通關(guān)的一體化作業(yè)；同時，京津冀海關(guān)將在保稅監(jiān)管、打擊走私等業(yè)務領(lǐng)域，同步推進相關(guān)配套改革。

　　7月1日，相關(guān)改革首先在北京海關(guān)和天津海關(guān)啟動實施，10月份前擴大至石家莊海關(guān)，實現(xiàn)京津冀海關(guān)的全面推開。

　　警務航空合作

　　京津冀三地警方4月23日簽訂警務航空合作機制框架協(xié)議，建立全國首個警航區(qū)域合作平臺，三方將在重大安保、突發(fā)事件、反恐防暴等方面展開合作。

　　協(xié)議主要建立了京津冀地區(qū)警航合作日常指揮機制和重大安保期間聯(lián)勤指揮機制、北京警航協(xié)助津冀公安機關(guān)在津冀地區(qū)執(zhí)行警務飛行任務和開展社會救援工作機制等五大合作機制。

　　衛(wèi)生協(xié)作

　　6月17日，北京市衛(wèi)計委、天津市衛(wèi)生局、河北省衛(wèi)計委在京共同簽署了“京津冀突發(fā)事件衛(wèi)生應急合作協(xié)議”，三方將建立“突發(fā)事件信息通報制度”，設立聯(lián)絡員，在第一時間將突發(fā)信息通報對方。

　　在涉及跨區(qū)域重特大突發(fā)事件、所涉突發(fā)事件情況緊急需要請求合作方支援、發(fā)生跨區(qū)傳播或擴散的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件或傳染病疫情時啟動，立即開展協(xié)調(diào)處置。

　　交通建設

　　7月5日，天津市交通主管部門負責人介紹，京津冀三地交通主管部門已于7月2日就三地交通協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃進行了磋商，將出交通一體化方案，并分幾段實施，其中包括路網(wǎng)一體化、服務一體化、信息一體化等。

　　路網(wǎng)是按照近遠期規(guī)劃加緊建設三地公路網(wǎng)絡；服務方面則包括一卡通互通等；客運線路優(yōu)化，則是三地交通部門進行協(xié)作，可能考慮對重復的線路進行調(diào)整。

　　污染防治

　　5月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作第二次工作會議召開，確定了今年的工作重點等具體細則。在污染物方面，今年將優(yōu)先共同控制重點行業(yè)污染物的排放，加大機動車污染治理力度，加快區(qū)域機動車油品質(zhì)量升級。同時，研究控制機動車使用強度的經(jīng)濟政策，這意味著交通擁堵費和排污費等政策可能在區(qū)域內(nèi)研究實施。

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