權威專家：怎樣理解簡政放權是政府自身的“革命”

　　中國經濟網編者按：轉變政府職能、簡政放權是本屆政府開門辦的第一件大事。一年來我國先后取消和下放7批共632項行政審批等事項。這意味著，李克強總理已經兌現了“本屆政府下決心要削減三分之一以上行政審批事項”的承諾(注：本屆政府成立之初，國務院各部門的行政審批事項共計1700余項)。600多項行政審批事項被取消和下放體現了政府簡政放權的決心，更重要的是對政府管理觀念的轉變。

　　轉變政府職能是當前形勢下保持經濟持續健康發展的迫切需要和重大舉措，而簡政放權則是改變政府職能的突破口，是釋放改革紅利、打造中國經濟升級版的重要一招。通過簡政放權，放開市場“看不見的手”，用好政府“看得見的手”。讓“放”和“管”有效結合起來，形成現代化的政府管理手段。

　　十八屆四中全會召開前夕，中國經濟網獨家專訪了國家行政學院公共管理教研部主任薄貴利、清華大學公共管理學院院長薛瀾和北京大學政府管理學院政治部主任燕繼榮，就“簡政放權”的多個熱點問題進行交流和對話。精彩觀點采擷如下：

　　中國經濟網：十八屆三中全會《決定》中明確提出，全面正確履行政府職能，進一步簡政放權。一年來，我國先后取消和下放了7批共632項行政審批事項，如何評價數字背后的“含金量”？

　　燕繼榮：去年3月份，我國的行政審批數量總數達到了1700多項。經過一年多的的努力，削減了600余項，達到了李克強總理承諾的目標。如果從數量的角度來說，可以說有一定的含金量。但是我沒法用“量的概念”來評價簡政放權的“含金量”。

　　薄貴利：據我了解，現在企業、社會和學界認為“下放”的含金量還不夠。所謂的“含金量”是個形象的說法。按照十八屆三中全會的精神，下放行政審批權的目的就是要使市場在資源配置中起決定性作用。關系到市場在資源配置中是否起決定性作用的權力是不是都放下去了，是不是放到位了，這個問題恐怕還需要進一步研究。簡政放權是改革的方向，目的是按照政府治理現代化的要求優化權力結構。簡政放權也是一個過程，不可能一蹴而就。什么權力需要放，什么權力不能放？需要下放的權力應該放給誰，在什么條件下放？下放以后由誰來監管？這些問題都需要進一步研究。

　　薛瀾：我感覺現在大家對“含金量”有一個誤區，認為砍得越多越好，砍得越重要的越好。我個人認為還是應該一分為二的看，如果這個事情政府該管，涉及到的權利不管是大是小，都要把它管好；如果這個事政府不該管，不管它涉及權力大小，都應該取消和下放。

　　中國經濟網：今年還將再取消和下放200項以上行政審批事項，最佳的發力點應該在哪些領域？

　　薄貴利：給市場和社會多大空間，我認為有三個前提條件，第一是作為經濟主體和社會主體，其行為是否侵犯其他主體的合法權益？如果沒有侵犯其他主體的合法權益，其行為就是合理的、合法的，這是一個底線；第二就是經濟主體和社會主體的行為有沒有損害社會公共利益，這是一個邊界；第三是這些主體的行為有沒有損害國家利益。在這三個前提下給予企業和社會更大的自由空間。職權法定是現代政府依法行政的重要標志。公民、企事業單位和社會組織的權利邊界，同時也是政府權力的邊界。現代政府的職責是依法維護和保障公民、企事業單位和社會組織的合法權益，而不能侵犯更不能隨意剝奪這些主體的權利。

　　薛瀾：經過前面7批、600多項行政審批下放以后，我覺得簡政放權工作取得了很大的進展。接下來的需要更深入的分析探討，對要取消或者下放的審批進行分析。一個審批一旦取消，需要企業或者社會有相應的規制或約束機制來補充，使得企業自我約束，社會監督及政府規制形成一個互動的過程。換句話說，如果事前審批下放了，事中事后的監管能不能跟上來，也會有很大風險的。簡政放權很重要的一點就是下決心打破“一抓就緊、一放就亂”的死循環。

　　中國經濟網：簡政放權是否會造成“懶政”？如何理解簡政放權和建設“服務型政府”之間的關系？

　　燕繼榮：懶政是有可能的，而且實際上也確實會存在這種情況。行政審批管理是政府的重要工作內容，是事項管理的主要手段。取消和下放一部分審批權可能造成政府有關機關的放任不管。但是簡政放權的關鍵在于削減行政審批之后，實現管理方式的轉變，并不等于減輕了政府的負擔，相反對政府的管理提出了更高的要求。取消和下放行政審批制度表面上看來是一個減法式的行動，但實際上還要做加法，加法的表現形式就是要有建設。服務型政府需要更加細致、更加完善。

　　薛瀾：簡政放權導致懶政的情況不太可能出現。我認為有兩個原因，第一是原來政府的精力放在審批上，現在放在監管上。以前可能是在微觀層面做了很多工作，現在要加強宏觀政策的研究指導。職能轉變不等于說職能權削減。就中央政府部門來說，其人力資源總體來講還是非常緊張的。第二，政務公開了，采用更加透明的工作方式。讓我們看到政府的預算是怎么花的，工作流程是怎樣的，要想偷懶也不容易。

　　服務型政府的核心理念是為公眾服務的意識。但到具體履行政府職能時，服務型政府有時也需要采取嚴格的規制手段。比如一些城市采取的禁止醉駕的措施，雖然以很嚴厲的手段來執行，但本質上說也是一種服務，它可以讓大家交通出行更便捷更安全。服務型政府可以運用各種政策工具使得政府公共服務更有效，有時用宣傳教育，有時用市場調節，有時用法治規制等。

　　中國經濟網：通過簡政放權，放開市場“看不見的手”，用好政府“看得見的手”。什么樣的簡政放權能夠最大程度激發市場活力？

　　薄貴利：簡政放權對發揮市場在資源配置中的決定性作用起著關鍵性作用。因為企業作為經濟主體，沒有自主權，就不可能發揮市場在資源配置中的決定性作用。比如說企業想生產什么產品，企業說了不算，要跟上級領導打報告，特別是國有企業，要進行哪些資源配置和怎樣配置，不是企業來決定，而是要報上級主管部門，那在資源配置中市場就起不了決定性作用。所以簡政放權恰恰是發揮市場決定性作用的一個非常重要的途徑，非常重要的手段。要發揮市場在資源配置中的決定性作用、最大限度地激發市場活力，就必須把該由市場管的事情交給市場，該由社會管的事情交給社會，該由地方和基層管的事情交給地方和基層。政府不是一放了之，而是要依法加強事中事后監管。

　　燕繼榮：關鍵問題就在于如何把項目的效率發揮到最大，不是簡單說政府單方面削減行政審批事項就能解決，它是需要有其他的一些配套。比如壟斷行業，如果壟斷局面不能破除，那一味的降低準入門檻，并不意味著民間資本能夠得到活化。所以說行政審批的改革還要配合一些產業領域的改革，特別是產業自由化。產業領域的自由化和市場化可能更有意義。

　　我認為可能要處理三個“化”，優化、強化和轉化。優化是指我們需要審批的，能不能在程序上更加優化一點？比如通過網絡進行審批。怎么縮減流程、簡化程序，都是一個優化的過程。強化是說，監管層面一定要強化。轉化是指從事前轉到事中、事后，原來政府做的可能轉給民間組織或者公眾組織來做。

　　薛瀾：首先判斷什么事情是政府不該管的，就讓市場充分發揮作用。最主要的是要保護老百姓創業的積極性，給他們留有探索空間，給他們嘗試的權利。其次政府要明確責任清單。市場經濟需要基本法制的權威來維護，保證市場基本運行，這是政府應該做的。

　　另外一點一旦市場失靈，政府要推動公共政策的手段來解決，比如大家很關心的霧霾、環境污染等問題屬于外部性的問題。另外有一些公共產品，市場不能有效提供，政府要動員各方面的資源，發揮市場機制來做好這方面的工作。還有信息不對稱，比如食品、藥品監管出現的問題，政府要采取措施削減消除信息不對稱。在這些領域，包括外部性，公共產品，信息不對等，我們要發揮政府的作用，精準定位。這個定位做好了，它就能發揮更好的作用。

　　中國經濟網：簡政放權對于企業的意義在哪？影響有多大？

　　薄貴利：簡政放權放給誰？在經濟領域，就是要把企業應有的自主權放給企業，就是要讓企業真正成為市場的主體。這樣，就能激發市場的活力。因為企業要到市場中去競爭，在市場競爭中求生存、求發展，那時候就逼迫企業必須創新，不創新就沒有生存的余地，就要在市場競爭中被淘汰。把企業應有的自主權下放給企業，讓企業在市場競爭中發展壯大。割斷了企業對政府的依賴，迫使企業靠自己的實力和創新去打拼，就把企業的活力激發出來了。企業有了活力，市場也就有了活力，有了生機。

　　薛瀾：對于企業意義十分重大。第一是企業的成本問題，簡政放權會讓企業運行成本大大降低。簡政放權的一個重要意義就在于減少政府對企業的干擾；第二是簡化創辦企業的手續，使得小微企業創業更加方便，創業門檻大為降低。第三是企業對未來的可預期性加強。原來企業要投資一個項目，一旦進入審批程序可能就要等幾年。在這期間，市場情況已經發生了變化。簡政放權之后，企業對項目能夠有預期，投資也更加精準，效率更高。

　　現在整個市場環境還是不能做到完全公開透明、公平競爭。一方面，大的企業利用壟斷地位擠壓小企業。這就需要反壟斷的措施有效跟上。還有一方面原因在于企業自身的誠信問題，老賴比較普遍。我聽說有一些國有企業，包括他們互相之間拖欠賬款，這些問題需要我們全社會共同努來解決，同時也要有強大的法治體系來支撐。

　　中國經濟網：怎樣理解李克強總理說的“簡政放權”是政府自身的革命，“觸動利益比觸及靈魂更難”？

　　燕繼榮：說明現在的改革到了一個很關鍵的時候，觸動的都是利益的問題。原來是增量改革，至少沒有損害別人的利益，還能讓很多人都從改革當中獲利。現在發展到這個階段，就是啃硬骨頭。所謂的啃硬骨頭就是說，已經可能要動到存量的一些改革。實際上削減行政審批的改革就是在存量上面要做文章的改革。

　　當然存量的改革就是要涉及到利益的問題，那特別涉及到部門利益，行業利益。涉及到利益的改革，難度就會更大，那這次行政審批的改革實踐也是由中央編辦來主導，然后由各級政府部門來配合。代表中央政府設計方，要和各個部門反復的去談，溝通。管理部門可能是站在自己的角度來說明行政審批是如何必要，那么改革的設計者肯定是說站在社會自由這種角度來說，審批是不必要的，所以兩方經常會發生一些意見上的分歧。

　　薄貴利：李克強總理這句話講到了權力的本質。現在世界上對權力的定義很多，其中一個定義就是權力是對價值的權威分配。這里的價值既具有有用性又具有相對稀缺性。由于權力是對相對稀缺資源的分配，所以就可能形成尋租現象。換句話說，掌握權力就可能獲得直接利益或者間接利益。過去政府掌握很多權力，形成了很多部門利益。現在把這些不該由政府掌握的權力放下去，那確實是革政府的命，是用刀割自己的肉。改革觸及到既得利益者的利益，那當然比轉變思想觀念更難。但這項改革是符合市場經濟規律的，符合國家利益和人民群眾根本利益，只要中央下大決心推進，并依法加以規范，這項改革是一定能夠取得成功的。

　　薛瀾：第一是觀念問題，要從理念上根本轉變，傳統觀念認為政府是管理別人，管理企業、管理社會的。簡政放權對政府部門來說意味著要放棄這些管理權力，非常痛苦，不能適應。第二涉及到利益。實事求是的說，政府的薪酬體系極不合理，以至于很多工作人員靠灰色收入，這部分收入和政府部門的權力緊密掛鉤，權力帶來利益。所以，要把利益的鏈條割斷，同時盡快推行公務員薪酬體系改革。