財稅改革開頭炮：兩年內全面清理第二國庫

　　預算體制改革邁出實質性的步伐。

　　昨天 (10月8日)，國務院印發《關于深化預算管理制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)，要求改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制，著力構建規范的現代預算制度，涉及預算編制、執行、公開和監督等各個方面，新華社將之譽為新一輪財稅改革“開頭炮”。

　　《決定》看點頗多，其中一些措施可謂力度空前。包括推進預決算公開，公開“三公”經費中除涉密信息外的所有內容；建立考核問責機制，把政府性債務作為硬性指標納入政績考核；全面清理整頓財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內逐步取消等。

　　財政專戶也被稱為“第二國庫”，《每日經濟新聞》了解到，財政部有關負責人表示，2011年以來，財政部連續3年組織開展清理整頓地方財政專戶工作，累計撤并地方財政專戶7.4萬多個，撤戶率達32.4%。這意味著未來或還有十幾萬個財政專戶需清理。

　　明確跨年制財政規劃

　　針對十八屆三中全會提出的關于建立中長期財政規劃，《決定》明確，“財政部門會同各部門研究編制3年滾動財政規劃，強化3年滾動財政規劃對年度預算的約束。推進部門編制3年滾動規劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制。各部門規劃中涉及財政政策和資金支持的，要與3年滾動財政規劃相銜接。”

　　我國目前實行的是一年預算，即從當年1月1日到12月31日的預算，但有的支出則是跨年度、滾動的，而且年度預算財政政策對經濟的影響不能完全展示。

　　地方財政人士表示，編制滾動預算、中長期預算或跨年度預算，能夠使支出的安排更長遠和更有系統性，也可避免一下子安排的支出用不掉或在預算之外追加預算等。

　　《決定》同時提出，根據經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制。中央一般公共預算執行中如出現超收，超收收入用于沖減赤字、補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金、削減支出或增列赤字并在經全國人大或其常委會批準的國債余額限額內發債平衡。

　　而對于地方一般公共預算，執行中如出現超收，用于化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如采取上述措施后仍不能實現平衡，省級政府報本級人大或其常委會批準后增列赤字，并報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補。

　　天津財經大學教授李煒光在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說，這次《決定》將很多財稅學者討論過的問題都吸收了進去，像預算超收或短收問題，現在要經過人大批準才能實施，這就實現了人大對預算的監督職能。

　　兩年內全面清理財政專戶

　　《決定》對細化政府預決算公開內容做出了規定，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算按項目按地區公開。

　　對于“三公”經費問題，《決定》要求加大“三公”經費公開力度，細化公開內容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經費都要公開。對預決算公開過程中社會關切的問題，要規范整改、完善制度。

　　在信息公開方面，近年來財政專戶問題較為突出。所謂財政專戶，是指財政部門為了履行財政管理職能，在銀行業金融機構開設用于管理核算特定資金的銀行結算賬戶，這里的“特定資金”包括社保基金、非稅收入、教育收費等。據財經網報道，央行國庫局局長張貴生表示，由于財政專戶的大量存在以及非稅收入征繳方式的缺陷，大大限制了國庫監督的范圍，目前全國財政專戶數量眾多，金額較大，成為事實上的“第二國庫”。

　　《決定》明確，要求規范管理并提高國庫資金運行效率，“全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內逐步取消。”

　　今年5月，財政部動用13個財政督察專員辦事處開展了縣級基本財力保障機制和解決地方重大突出問題財力補助資金專項檢查，其中一個縣財政部門出現幾十個財政專戶的“奇觀”。

　　李煒光說，現在很多腐敗大案都出在財政專戶上，有些案件的涉案資金達到上億元。如果國家財政的錢進入國庫，不設“第二國庫”，不通過專戶賬戶上，就可以有效地堵住部分貪污漏洞。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示：財政專戶滯留、隱藏收入，這是當前國庫體制的一個漏洞。“解決的方案是堅持國庫單一賬戶兩個直達。兩個直達就是在收繳環節直達國庫單一賬戶，支付環節直達供應商賬戶，如此一來，借專戶滯留和隱藏收入、瞞報收入的途徑就滅掉了。”

　　財政部有關負責人就深化預算管理制度改革有關問題答記者問時提到，2011年以來，財政部連續3年組織開展清理整頓地方財政專戶工作，累計撤并地方財政專戶7.4萬多個，撤戶率達32.4%。“下一步將全面清理整頓財政專戶，今后各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核并報國務院批準予以保留的專戶外，其余專戶在2年內逐步取消。”

　　壓縮專項轉移支付比例

　　此外，《決定》還提出優化轉移支付結構。財政部數據顯示，2013年中央對地方的一般性轉移支付2.4萬億元，專項轉移支付高達約1.9萬億元。今年中央政府工作報告提出壓縮1/3中央對地方專項轉移支付，這次的《決定》進一步提出了“增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上”。

　　針對專項轉移支付的“病癥”，財政部長樓繼偉曾于今年7月公開表示：“專項轉移支付項目過多，不僅容易形成 ‘跑部錢進’、‘撒胡椒面’現象，造成中央部門通過資金安排不適當地干預地方事權，甚至成了滋生腐敗的溫床。”

　　王雍君對《每日經濟新聞》記者表示，專項轉移支付一般會規定具體用途，地方政府沒有自主支配權，由于項目太細太瑣碎，與地方的實際需要脫節比較嚴重，造成大量的資金浪費。

　　李煒光說，究竟占百分之幾十不是問題，因為只有地方政府才明白哪些地方需要錢，哪些需要更多的錢。而專項轉移解決不了這個問題，“真正做好公共服務是從下到上，先滿足基本的財政資金的需要。”

　　合理花錢的同時，也要加強結轉結余資金的管理，“建立結轉結余資金定期清理機制，各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理，其中一般公共預算的結余資金，應當補充預算穩定調節資金。”