專家：四中全會新舉措將決定未來五年司改走向

　　張泗漢，國家法官學院教授、最高法研究室原副主任 新京報記者 吳江 攝

　　面對我國當前復雜的司法環境，十八屆三中全會提出，建設法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。

　　本輪司法改革正以前所未有的力度實施并推進，法院、檢察院人財物由省級統管，剔除司法的地方化和行政化，保證司法人員獨立公正行使審判權檢察權；裁判文書全部上網公開，以公開促進司法公正；設立法官員額制，借鑒國際先進做法改善司法建制。這些觸及司法體制和機制的改革正在具體實施過程中。

　　今天開幕的十八屆四中全會，主題為依法治國。有知情人士稱，四中全會將在三中全會的基礎上進一步推進司法改革，并有多項司法改革的舉措公布。

　　在最高法研究室原副主任張泗漢看來，這意味著在現有改革基礎上，我國的司法改革將繼續深化。四中全會的新舉措將決定未來5年我國司法改革的具體走向。同時，對于當前司法改革實踐中發現的難題，四中全會也將逐步破解。

　　回顧

　　司改1999年開始從未停止

　　今年7月9日，山東濟南，最高法新聞發言人孫軍工和最高法司改辦主任賀小榮剛剛結束新聞發布會，便被中外記者“圍堵”。

　　這場新聞發布會之所以受到中外媒體的廣泛關注，源于發布的內容為指導未來五年法院改革的重要綱領性文件——四五改革綱要。

　　該綱要觸及我國法院司法改革近10年最難啃的“硬骨頭”——剔除司法地方化與行政化，保證司法人員獨立公正行使審判權。

　　回首改革開放以來的歷程，司法改革從1999年開始至今從未停止。

　　1999年，根據十五大關于推進司法改革的要求，最高法發布了《人民法院五年改革綱要（1999年-2003年）》（簡稱“一五綱要”）。

　　一五綱要以落實公開審判原則為主要內容，進一步深化審判方式改革。此間，全國各級法院全面實行立審分立、審執分立、審監分立。合議庭和法官職責在“一五”中得到強化，審判長和獨任審判員選任制度大力推行。

　　如果說“一五綱要”重點在審判方式改革，那么從2004年開始的“二五綱要”著力實現的是司法的現代化改革。

　　在“二五綱要”中，最高法收回死刑復核權，并對審判委員會進行改革。從實施效果看，收回死刑復核權已經得到社會的廣泛贊譽。

　　參與最高法“二五綱要”專家咨詢會議的中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長陳光中回憶，當時“二五綱要”提出的改革措施方向是對的，解決的都是當時社會比較關注、很棘手的問題。

　　從2009年開始，中國啟動了第三輪司法改革，即“三五綱要”改革。“三五”司法改革的重點主要體現在優化司法職權配置、完善寬嚴相濟刑事政策等多個方面。

　　中國政法大學副校長馬懷德認為，我國前三輪的司法改革內容實際上都有當時特定的司法環境作為支撐，改革主要根據當時司法工作面臨的問題和社會關切。從改革的效果看，總體是好的，為新一輪實施更大力度的改革打下了基礎。

　　進展

　　中央推動解決司法“地方化”

　　如果說前三輪改革主要是政法系統主導的內部改革，那么本輪改革得到中央高層的重視，力度前所未有。

　　今年1月，中央政法工作會議召開，與以往不同的是，這是政法工作會議首次以中央名義召開，習近平總書記參加會議并發表重要講話。

　　在這次會議上，習近平總書記首次對司法體制改革進行重要論述。他指出，司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。這被視為中央高層推進更大力度司法改革，確保法院、檢察院獨立行使審判權、檢察權的重要信號。

　　實際上，早在三中全會上，中央用兩章的文字表述對推動新一輪司法體制改革作出專門指引。

　　在依法獨立公正行使審判權檢察權方面，中央提出改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。同時，中央明確提出完善司法人員分類管理制度，推進審判公開、檢務公開。

　　6月6日，在中央全面深化改革領導小組第三次會議上，習近平專門指出，完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理、設立知識產權法院，都是司法體制改革的基礎性、制度性措施。

　　此次會議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》、《上海市司法改革試點工作方案》，這標志著由中央牽頭的我國新一輪司改全面啟動。

　　新一輪司改包括推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理，完善司法人員分類管理、完善司法責任制等內容。考慮到各地經濟社會發展不平衡，中央選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點，為全面推進司法改革積累經驗。

　　作為試點中的唯一的直轄市，上海的司法改革試點尤為引人關注。

　　今年7月起,上海在市二中院、市檢察二分院及徐匯、閔行、寶山區法院、檢察院等8家單位先行試點。試點方案包含司法人員分類管理、司法責任制、省以下法檢人財物統管等五項內容。根據方案,上海準備用3到5年的過渡期,逐步實現不在辦案崗位法官、檢察官的擇崗分流，法官、檢察官主要從法官助理、檢察官助理中擇優選任，同時從優秀的律師、法律學者等專業人才中公開選拔或調任法官、檢察官。過渡期結束后,上海將形成法官、檢察官占33%,司法輔助人員占52%,行政管理人員占15%的合理人員比例。

　　在賀小榮看來，本輪司法改革最大的變化是涉及體制問題。前三輪改革主要是工作機制的改革，體制問題基本沒有觸及。這次涉及體制問題，特別是人財物由省級法院統一管理，這是體制上的一個重大變化。

　　馬懷德也注意到，這次改革一個重要背景是中央推動，這與前三輪改革有實質上的不同。以往的改革都是法院內部推動，對于難啃的“硬骨頭”會受到地方黨委、政府的制約，而在中央的推動下，這些“硬骨頭”都會破解。

　　陳光中認為，當前地方法院現行的財務體制是，辦案經費歸地市一級政府劃撥，給法院的獨立審判造成了障礙，特別是一些行政案件、涉及當地稅務部門的案件更是難以秉公執法。給地方法院穿小鞋、降低預算的事件屢見不鮮。本輪改革法院、檢察院省級統管將徹底解決司法部門與地方之間的“保護主義”，剔除司法的地方化問題。

　　展望

　　四中全會有望破解司改新問題

　　當前，我國新一輪司法改革的試點工作正在進行中，而每一輪大刀闊斧的改革都是在艱辛、陣痛中完成。

　　新一輪司改綱要公布后，一些基層的年輕法官紛紛通過自媒體發聲，擔心他們會被“一刀切”，從法官變為法官助理等司法輔助人員。個別地區的法院出現了年輕法官“出走”現象。

　　在張泗漢眼中，由于本輪司法改革觸及體制問題，尤其涉及法官、檢察官的自身利益問題，因此如何既能保證改革效果，又能保證法官、檢察官隊伍的穩定尤為重要。

　　而賀小榮對此回應稱，年輕法官群體是當前和今后法院工作中一支十分重要的力量，他們的憂慮也是最高法的憂慮。任何行業的改革如果將優秀的人才拒之門外，這項改革的成效就要大打折扣。

　　“在任何一個國家，法官的結構都是梯狀式的，有資深年齡的法官，也有正當中間年齡段的法官，還有一部分年輕的法官。現在好多基層法院，尤其是大中城市的基層法院，擔任辦案任務的主要還是一些年輕的法官，他們現在是辦案的主力。”

　　賀小榮表示，本輪司法改革的目的是要讓最優秀的法官留下來。在選擇法官時，不能簡單地論資排輩，而是要根據法官的業務水平、業務能力、職業品德來選拔，不能搞“一刀切”。

　　馬懷德還擔心，當前我國涉法涉訴信訪進入司法程序解決后，法院能否頂住壓力化解信訪中的陳年積案問題。

　　“這里面有可能信訪群眾已經習慣了以往的信訪方式，案件再次進入司法程序會有不情愿的情緒。另外，法院對很久以前的判決重新審理也可能帶來人力物力的緊張。”

　　對于即將召開的四中全會，張泗漢、馬懷德都認為，四中全會司法改革方面總的方向不會有變化。在司法改革的試點過程中，隨著改革的深入中央根據半年多的實踐會發現一些問題。四中全會將對司法改革作出更具體的部署，這些發現的問題將會逐步得到破解。

　　對話

　　“保障法官依法獨立行使審判權是關鍵”

　　最高法研究室原副主任張泗漢表示，希望四中全會出臺禁止法院領導審批過問案件的相關舉措

　　能否依法獨立行使審判權很重要

　　新京報：四中全會很有可能會提及司法改革的新舉措，對此你有何預期？

　　張泗漢：三中全會在法治方面的表述中，實際上司法改革是最重要的部分。當中不僅提及了法院人財物的省級統管，還提及了司法責任制改革，推進司法公開等重要內容。這些司法改革的思路在三中全會已經有所體現，我想四中全會關于司法改革的內容會在三中全會的思路上進行具體化。

　　新京報：司法改革哪些方面需要在四中全會中具體闡釋呢？

　　張泗漢：可以預期的是，三中全會以來，司法改革已逐步開展，6個試點省份的試點都在進行中。在這個過程中，很可能會出現一些新的問題，四中全會應該會對這些新問題有清晰的回應。

　　新京報：哪些問題是你最關注的？

　　張泗漢：三中全會對司法改革的論述中最重要的就是依法獨立行使審判權問題，這個問題也是目前亟待解決的問題。三中全會提及法院、檢察院人財物省級統管，這個要解決的是剔除司法的地方化，讓法院檢察院能夠獨立行使審判權、檢察權，以此在體制上減少或者避免地方黨委、政府對司法的干預。但事實上由于法院檢察院已經在當地扎根多年，與當地黨委、政府間有著千絲萬縷的聯系，能否真正避免，這個還要看試點省份的實踐成效。我個人希望四中全會能夠對這個問題有更具體的闡釋，審判權是國家權力，能否依法獨立行使審判權非常重要。

　　新京報：在司法去行政化方面，四中全會會具體提及嗎？

　　張泗漢：司法去行政化在三中全會中主要提的是司法責任制。深圳、佛山、珠海等一些地方已經開始進行審判長責任制改革的試點，這是非常好的。

　　從目前的情況看，禁止法院領導審批案件、過問案件、交辦案件還沒有出臺相關的具體規定，這也和當前我國法官隊伍整體業務素質還沒有達到很高的水平有關，但是禁止法院領導審批案件、過問案件、交辦案件應成為未來我國司法改革的趨勢，我也希望四中全會能夠出臺相關的綱領性，甚至是過渡性的舉措。

　　防止法院選擇性公開裁判文書

　　新京報：新一輪司法改革正進行，你認為成效如何？

　　張泗漢：新一輪的司法改革是我國近10年來力度最大的改革，它的重點是解決司法體制機制中存在的問題，這些都是“硬骨頭”。從目前來看，大家能夠普遍看到的是司法公開的改革成效。不僅是裁判文書上網，審判流程信息、執行信息也通過互聯網進行公開，公眾可以通過公開的信息對法院工作進行監督，這是前所未有的。

　　新京報：在未來的司法公開工作中，還應注意哪些問題？

　　張泗漢：接下來更多的是落實和監督。現在最高法已經制定了規定，各個地方能否真正落實，尤其是一些司法觀念還不是很強的基層法院能否真正落實，這個是公眾能否對這項工作真正滿意的關鍵。尤其要注意的是，最高法在監督時要防范個別法院選擇性公開，有的法院一些有貓膩的案件用各種方法不公開，怕出現問題，這種情況也是存在的，最高法要特別關注這一點。

　　新京報：你提到的這種情況容易在哪個級別的法院出現？

　　張泗漢：基層法院，確切地說是極少數的基層法院，尤其是經濟發展相對滯后，法律觀念還較為淡薄的地區。因為這類地區法院法官的業務水平也相對差一些，加上地方的關系錯綜復雜，容易出現審案瑕疵，甚至錯案。在這種情況下，容易出現裁判文書選擇性公開的情況。

　　新京報：如何防止這樣的情況出現？

　　張泗漢：這個沒有更好的辦法，就是要加強監督。最高法可以制定相關的文件，出臺選擇性公開的懲防辦法。各個省級高院和市級中院也可以通過明暗訪的方式加強這方面的監督。

　　司法人員分類改革應避免法官流失

　　新京報：司法實務界目前非常關注法院、檢察院的司法人員分類管理改革，這也是三中全會的內容之一。對目前的改革進展你如何評價？

　　張泗漢：這項改革之所以受到法官、檢察官們的關注，主要因為它涉及法官、檢察官們的切身利益。我看到目前上海已經出臺了具體方案，在員額制改革中，法官、檢察官占比33%，司法輔助人員占比52%，行政管理人員占比15%。這是上海根據它的實際情況作出的員額分配。但是，我又看到在一些沒有試點的省市，已經出現了一些年輕法官擔心會被“一刀切”為司法輔助人員的情況，一些年輕法官為此選擇了離職。這是大家都不愿意看到的局面。本輪的司法員額制改革是一項符合司法規律的改革，是大勢所趨，讓優秀的法官、檢察官擔當重任，這對于改善該案質量，確保案件的處理公平公正起到十分關鍵的作用。所以，對于有疑惑的年輕優秀法官，法院的領導應該及時說明情況，避免人才的流失。

　　新京報：員額制后，法官、檢察官的待遇是否會有提升？

　　張泗漢：目前我國的法官、檢察官待遇是按照公務員序列，實際上這是不合理的。拿法官舉例，他們的角色是社會公平正義的最后一道防線，責任很大。我想在實行員額制后，法官、檢察官的待遇會有提升，讓他們能夠更加安心地工作。

　　新京報：這種做法是高薪養廉嗎？能否防止司法腐敗？

　　張泗漢：以我們國家現在的經濟發展水平和司法環境，可能這并不是像國外很多國家一樣，真正意義上的高薪養廉，但是員額制后法官、檢察官的待遇是會有提升的。你問我這能不能防止司法腐敗，我覺得司法腐敗有很多原因，有收入的原因，也有個人素質、司法環境等原因。提高待遇這是防范司法腐敗的一種方式，讓法官知道在一兩個案件腐敗是得不償失的。但要真正地防止腐敗，僅僅用提高待遇的方式還遠遠不夠，更重要的是完善現有的監督機制，懲治機制，讓法官不敢腐，不想腐，不能腐。

　　新京報：談到司法腐敗，有人說，目前在個別刑事案件上，公安、檢察院、法院站在一個角度上辦案，這是最大的腐敗，你怎么看待這個問題？

　　張泗漢：目前確實有這樣的現象，但這是個別現象。針對一起案件，公安是做飯的，檢察院是端飯的，法院是吃飯的。公檢法三家更多的是強調對于案件的配合，而不是各自的獨立性。這種做法對于司法公信力的損傷非常大。設立公安、檢察院、法院三個機關，就是為了能夠保證各家對案件的獨立性和相互制約，所以遇到這類情況必須嚴厲查處。