官方描繪審計路線圖 全覆蓋審計劍指政令不暢和腐敗

　　一份由22條內容構成的“國字號”文件勾勒出了未來我國審計全覆蓋的范圍——凡是公共資金、國有資產、國有資源都要審計；不僅有傳統意義上對財政資金的審計，還有對中央出臺的“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”的政策落實情況的審計。

　　今天，國務院發布《關于加強審計工作的意見》(以下簡稱《意見》)，清晰定位出審計將在經濟社會發展中發揮作用的領域。這是我國首次從國家治理角度對未來審計工作做出總體部署。

　　在審計署副審計長孫寶厚看來，《意見》圈定了未來審計工作的重點：要通過審計資金流向，推進中央的政令暢通、監督重大決策的落實；要利用約束三公經費等手段，促進廉潔政府、簡樸政府、法治政府的建立；要跟蹤審計發現的問題的整改，促使問題少發生、不發生。《意見》的出臺，使審計的重點更加明確了、職責更加清晰了、保障更有力了、地位也更高了。

　　從資金審計到政策審計

　　作為審計署的特約審計員，北京大學光華管理學院院長蔡洪濱教授注意到，在《意見》中，審計被賦予了“促進國家重大決策部署落實”的保障作用。在他看來，這個表述比以往審計聚焦在“公共資金的合規性使用”更進了一步。

　　“這意味著，審計不僅要查賬，還要關注國家的重大決策是否在地方被較好地執行。”蔡洪濱說，“在學界，審計已經被認為是國家治理的重要組成部分。”

　　他解釋說，政令暢通是提高國家治理的重要前提。但實際情況是，由于缺乏有效的監督手段，地方不執行中央政令的信息難以被發現。正是信息的不對稱使得有些地方在執行中央政令的時候習慣了“打折扣”，而審計對數據信息的挖掘可以解決中央和地方信息不對稱的問題，揭示出那些被打折執行的政令。審計所獲得的數據信息可以作為下一步中央決策的重要依據。

　　審計署審計科研所所長崔振龍則從資金的角度解釋，為什么審計可以促進國家重大政策落實。他說，任何行為背后都有資金的流動，審計對資金的關注，可以揭示出地方財政資金的流向是否與中央的政令保持一致。

　　比如，中央強調調結構、惠民生，那么財政的資金就應該偏向醫療、教育、環保等民生領域，從被限制的落后產能的領域退出。如果發揮“四兩撥千斤”作用的財政資金還在大規模地進入限制領域，那么就說明，這個地方無視中央政令。

　　孫寶厚說，近年來，審計署已經嘗試對一些中央政令的執行情況進行審計，可以從審計署近年來發布的審計結果公告中找到多個這樣的案例。

　　典型的例子是，審計署連續多年對全國保障房建設情況進行審計，通過審計揭示出一些地方由于在土地配置、資金支持等方面不力，導致保障房建設任務不能按期完成的問題。

　　孫寶厚告訴記者，《意見》要求審計部門要持續地對政策落實情況進行跟蹤審計，特別要對“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”等政策的部署、執行進度和實際效果進行監督，及時發現和糾正地方有令不行、有禁不止的行為。

　　除了關注中央政策是否被有力執行外，蔡洪濱注意到，此次《意見》還強調，審計要發揮催化劑的作用推動改革。在他看來，這與近年來審計從制度層面揭示問題的特點是一脈相承的。

　　孫寶厚說，近年來，審計署向全國人大常委會提交的審計報告有一個特點，總是提出一些屢審屢犯的問題背后存在的機制和體制問題。有的問題只能靠機制和體制改革來推進，事實上，國家層面也在推動一些制度層面的改革。從這個意義上來說，審計推動了很多改革“第一公里”的起步。同樣，對體制機制問題的跟蹤審計，也有利于發現改革“最后一公里”的障礙在哪里。

　　全覆蓋的邏輯下，審計是反腐利器

　　《意見》還有一個最大的特點——首次提出了審計全覆蓋的概念。孫寶厚介紹說，全覆蓋是指，凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門、單位和個人，都要自覺接受審計、配合審計。

　　這意味著，有的人可能并不是公職人員，有的部門不是政府部門，但只要使用了公共資金、國有資產、國有資源，都有可能被審計。

　　比如，一個項目的負責人，盡管不是公職人員，但因為他負責的項目中，有國有資產或國有資源，那么他也可能成為被審計的對象。

　　孫寶厚說，國家審計將覆蓋所有公共資金和機構，監督領域涉及經濟社會運轉的各個環節，最有條件發現國家資金、資產或資源被侵害，所以能夠及時有效地發現違法違紀案件線索。

　　除了全覆蓋的反腐優勢外，崔振龍認為，通過對近年來審計發現案件線索的分析，《意見》還提出，要對財政資金分配、重大投資決策和項目審批、重大物資采購和招標投標、貸款發放和證券交易、國有資產股權轉讓、土地和礦產資源交易6個腐敗高發領域，加大審計力度，揭露其中可能存在的以權謀私、失職瀆職、內幕交易等問題，促進廉潔政府的建設。

　　2008年以來，我國全面推行領導干部的經濟責任審計。6年多來，全國審計機關共審計領導干部22多萬人次，查出領導干部負有直接責任的問題金額1000多億元，被審計領導干部及其他人員有2580多人被移送紀檢監察和司法機關處理。經濟責任審計已成為對領導干部監督的重要手段。

　　孫寶厚說，未來，審計機關還將進一步加強對領導干部的經濟責任審計，特別要檢查領導干部守法守規盡責情況，促進各級領導干部主動作為、有效作為，切實履職盡責；同時依法依紀，反映不作為、慢作為、亂作為的問題，健全責任追究和問責機制，使領導干部的權力運行受到監督和制約。

　　整改情況將成為地方政府考核獎懲依據

　　近年來，以審計署特約審計員的身份，蔡洪濱參與了地方債等多個項目的審計，也曾目睹審計人員在審計過程中遇到的種種尷尬。其中包括，被審計單位拖延拒絕提供會計資料、對審計提出的事項置之不理等問題。

　　此次國務院發布的《意見》不僅對審計的范圍進行了明確的規定，還對被審計單位和地方政府需要履行的責任提出了明確要求。在蔡洪濱看來，《意見》中類似“各級政府每年要專題研究審計整改工作”的規定，必將使地方政府高度重視審計發現問題的整改。

　　《意見》中提到大量與被審計單位相關的責任。如被審計單位“要依法、及時、全面提供審計所需要的財務會計、業務和管理等資料，不得制定限制向審計機關提供資料的規定”。

　　目前，全國審計人員只有9萬人，但使用財政資金的單位至少有300萬個，審計力量嚴重不足。如果再遇到一些被審計單位的推諉和阻撓，就將嚴重影響審計部門對國家“錢袋子”和國有資源、資產的監管效率。審計人員希望，財政資金、國有資本、國有資源的使用者們都能清楚地認識到，依法、及時、全面提供審計所需資料(其中包括電子數據資料)，是他們不可推卸的責任，也是來自法規的約束。

　　除了提供資料、協助審計外，《意見》還對被審計單位如何整改審計發現的問題提出明確要求。

　　崔振龍說，關于整改，《意見》提出了很多具體明確的要求。比如，要求被審計單位的主要負責人要作為問題整改的第一責任人，整改的結果既要告知審計部門，還要向社會公告；各地區、各部門要把審計結果及其整改情況作為考核獎懲的依據；對整改不到位的，地方政府要與被審計單位的負責人進行約談，對屢審屢犯的要嚴格追責。

　　孫寶厚說，此次《意見》的出臺意義重大，對審計相關工作作出了很多具體明確的規定，而對審計機關和人員自身來說，擔子也更重。從目前情況來看，審計力量不足，與全覆蓋的要求有一定差距。所以，未來審計部門自身也需要在職業化上下功夫，提升審計隊伍的專業化水平。審計部門將加倍努力，加大審計監督力度，加強審計隊伍建設，改進審計方法，進一步健全和完善與有關部門的協調配合機制，努力完成黨中央、國務院的重托，不辜負人民的期盼。

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