城中村法治之困：村級腐敗突出 村官“先富起來”

　　城中村正在承受轉型帶來的陣痛。蔣佳伽/攝

　　“哥，我殺人了。想辦法給我打2000塊錢，開戶行……”

　　2013年12月20日，收到弟弟劉寶(化名)發來的這條信息，劉樂(化名)的第一反應是“遇上騙子了”。短信里劉寶還讓哥哥替他好好照顧女朋友，劉樂仔細想了想，覺得弟弟可能是深陷傳銷組織不能自主。劉樂果斷報警。

　　根據劉樂提供的信息，幾天后，警方在山西太原市開發區的一家網吧里抓獲了劉寶，原因是涉嫌故意殺人。原來，12月19日劉寶在北京市海淀區田村路街道辦五孔橋地區附近的出租房里嫖娼時，因被賣淫女胡某言語激怒，將其殺死。

　　在事發地五孔橋地區，這已經不是第一起命案了，盡管如此，事情過去快一年了，附近的人提起這起殺人案，還是記憶猶新。與事發出租屋一墻之隔的租戶小李告訴記者：“生活在這樣的地方，發生什么都不奇怪。”

　　五孔橋地區離海淀區五路居地鐵站不過1000多米，兩三個街區之外就是首都師范大學。像五孔橋地區這樣原本是農村，后來被城市建成區包圍或半包圍的地區被稱為城中村。

　　“城中村大量外來務工人員的進入，使得它既不是傳統意義上的熟人社會，也不是現代意義上的陌生人社會。”吉林大學法學院副教授侯學賓告訴記者，人員的混雜給社會管理帶來了困難，而且外來務工者的低收入和城市的高消費之間的矛盾，使得社會沖突頻發。

　　《方圓》雜志發起的“城中村法治生態調研”活動發現，在尚未改造完成的城中村中，“兩搶一盜”等財產性犯罪高發；部分犯罪帶有自救性質；城中村兒童權益保護往往被忽視；在城中村改造中，村級腐敗問題突出。

　　貧窮滋生的“兩搶一盜”

　　在山東省臨沂市冬關村，隨處可見“握手樓”、“一線天”，這里居住著大量外來務工人員。由于缺乏統一的市政建設，往往存在消防隱患，治安情況不容樂觀。

　　“小偷最多的一晚上，村子里能有十余家住戶同時失竊。”山東省臨沂市檢察院檢察官盧清華說，由于村子里的外來租住戶多，成分相當復雜，雖然按要求人人都要到派出所登記，但還是防不住層出不窮的盜竊、故意傷害和詐騙，甚至出現了專門以城中村為目標的犯罪團伙。

　　“比如有一年春節期間，西北的一個犯罪團伙流竄到冬關村作案，曾一度令治安人員及當地群眾束手無策。”盧清華說，這個團伙除了幾個首要分子是成年人以外，大部分成員是十六歲以下甚至是不滿十四周歲的未成年人，這伙人專門盜竊，兼而搶奪，并專選治安狀況比較差的城中村和人員擁擠的商品集散市場等地作案。作案時，未成年人負責具體實施偷盜，成年組織者則躲在遠處觀看。如果未成年人得手，成年組織者就過去收錢；如果未成年人失手被抓住了，成年組織者要么上前說好話為未成年人解脫，要么干脆一溜了之。

　　流動人口難以管理是城中村的犯罪查處困難的一大原因。在山西太原的城中村，今年1至9月刑事案件立案17844起，占全市刑事案件的73.8%。

　　“因為外來務工人員基本上處在無序流動的狀態，外來人員的住址、工作單位變動，違法犯罪前科情況等動態信息往往得不到及時更新。”河北省邯鄲市邯山區檢察院辦案檢察官認為，人口信息采集機制不暢是治理城中村犯罪面臨的一大挑戰。

　　城中村發生的刑事案件往往以盜竊、搶劫、搶奪(即“兩搶一盜”)等侵財型犯罪為主。“這與大多數城中村居民生活水平不高有關。”河北省張家口市張北縣檢察院檢察官韓進忠說。

　　進城打工者、小攤販、無業人員……選擇居住在城中村的居民大都為了低廉的租金而來，缺少穩定的經濟收入。“居住在城中村的犯罪人員中，絕大多數是小學、初中的文化水平，甚至有部分從未上過學。文化水平不高，職業技能差，謀生能力弱。”韓進忠表示，他們在經濟壓力下更容易走向犯罪。

　　外來務工者的犯罪“自救”

　　盡管在城中村里，流動人口給治安管理帶來了較大的難度，但大部分外來務工人員心里懷揣的并不是犯罪，而是追求更好的生活。

　　“城中村外來務工人員出門打工前抱著發財夢想，但進入城市后卻面臨著艱難的生存境遇、惡劣的生活環境，淪為城市新的貧困和弱勢群體。”河北省張北縣辦案檢察官分析，城中村外來務工人員往往不能與城市市民享有同樣的發展空間，由此導致就業待遇的不平等。對比之下不少城中村外來務工人員產生了巨大的心理失衡。

　　這種失衡還體現在外來務工人員權益被侵害時，正規救濟途徑的缺乏。

　　深圳市寶安區檢察院檢察官陳劍橋告訴記者：“有一個外來務工人員在追討工資時遇到了問題，向我求助。我建議找正規救濟渠道，剛開始找勞動部門，勞動部門說這個企業沒有在勞動部門備案，而且需要證明雙方存在勞務關系。到工商部門，工商部門說這個企業沒有注冊。報警，警察認為是民事案件。最后務工者不得不離開，因為熬不起、耗不起。”

　　救濟途徑不暢使得心態失衡更難以疏導。一旦出現權益受侵害的情形，采用帶有“自救”性質的犯罪手段維權的外來務工人員并不在少數。

　　然而，“自力救濟”過程往往會越過法律的紅線，構成犯罪。這種“自救”包括三種情形：一是以暴力對拖欠工資的老板及其家屬進行直接報復，發生故意傷害、非法拘禁等惡性案件；二是拿不到工資的外來務工人員將雇主的貨物或生產工具拿走，自我兌現工資，構成盜竊罪或搶劫罪；三是糾集同鄉或雇傭他人討要工錢，遭拒絕后發生砸毀財物和打架斗毆的行為，這些可能涉及故意毀壞財物罪、故意傷害罪和聚眾斗毆罪。

　　“放養”的城中村兒童

　　成為弱勢群體的還有外來務工人員的隨遷子女。上海市青浦區徐涇鎮，常住人口15萬人，外來務工人員人口就占12萬，形成了規模不等的外來務工人員聚居區。

　　“城中村中的家長對孩子‘放養’的較多，導致孩子脫離自己的視線，家長不清楚孩子的去向，給犯罪留下了很大的空間。”青浦區檢察院檢察官潘志峰表示，外來務工人員隨遷子女權益受侵害問題應得到重視。

　　樂樂是個8歲男孩，和其他孩子一樣，他出生后不久，從老家跟隨父母來到“大上海”。今年4月2日傍晚5點多鐘，媽媽詹某與爸爸發生爭吵。當時，樂樂正拿著游戲機在玩，還沒搞明白怎么回事，他就被媽媽一把拉到案板前，自己左手的三根手指被媽媽齊刷刷剁了下來。當樂樂被送到醫院時，由于孩子的血管較細小，加上延誤了治療，樂樂的手指再也接不上了，經鑒定為輕傷一級(輕傷中最重的一級)。樂樂的媽媽也以故意傷害罪被上海市青浦區檢察院批準逮捕。

　　“那天，我與老公吵架，他不與我理論，又要逃出家門去，我砍孩子的手，主要是留住老公，不要讓他出門。”樂樂的媽媽在案發后對辦案檢察官哭訴。

　　“住在城中村的青年人大多收入不高，夫妻經常為了經濟問題吵架。外來人員計劃生育意識不強，大多生了二胎甚至三胎。一方面要負擔幾個孩子的養育及教育費用，還要負擔房租、生活等費用，確實是蠻吃力的。”上海青浦區徐涇鎮綜治辦主任朱海焦說，產生矛盾后，也沒有人給他們調解。

　　“先富起來”的“村官”

　　城中村里并不只有貧窮，也有“富裕”。

　　伴隨城市化熱潮，一部分城中村通過舊城改造等方式先富起來。而隨之帶來的是村級腐敗問題，全國各地都衍生出多位千萬級“村官”。如廣州冼村腐敗窩案的背后是村干部的集體淪陷。冼村集體經濟組織前身是廣州市天河區冼村經濟發展有限公司，支部書記是盧穗耕，副書記是其侄子盧佑醒，總經理是小舅子冼章銘，副總經理是外孫陳建強，副經理是親侄兒盧丙燦。結果，在舊村改造中，公司班子都收了開發商給的賄賂款，另一方面，他們又利用賄賂款收買選票，操縱選舉，鞏固自己的權力。冼村腐敗窩案被查處后，冼村村民廢除、調整了原有租約后，村集體每年都要增收租金1億多元。

　　深圳市田廈村曾因舊村改造名噪一時。當時，800名田廈新村村民以土地入股并參與項目利潤分配方式進行城中村改造，被稱為“村民個個是開發商，戶戶是千萬富翁”。但村里的股份合作公司并沒有擺脫村官貪腐的陰影。田廈村大搞舊村改造，并進軍商業地產，擔任田廈實業股份公司董事長的鄭穩棠卻被卷入了腐敗漩渦。

　　村干部利用政策信息優勢違建或騙取拆遷款的情況也十分突出。從2011年開始，江蘇省宿遷市宿城區檢察院開展“打擊村鎮建設領域職務犯罪”專項行動，查處“收錢放建”職務犯罪13件17人。

　　“甚至出現整村、整莊都在私搭亂建的現象。”宿城區檢察院檢察官陳猛說，在村民違章亂建事件中，基層干部的職務犯罪起著直接的催化作用。甚至出現了某街道會計曾經把集體一處廢棄的垃圾堆放點，偽裝成豬廠，騙取拆遷補償款60萬元。

　　以城中村改造突破城中村治理

　　目前，城中村已成為社會管理綜合治理的痛點，也引起了各地檢察機關的重視。

　　“檢察機關應主動延伸社會管理創新職能，將城中村外來務工人員維權的觸角伸向轄區的每一個角落，在集市、社區、工廠等城中村外來務工人員流動較大的區域，設立維權專崗。”韓進忠建議，通過設立城中村外來務工人員維權綠色通道，樹立司法在城中村外來務工人員心中的權威，從而引導他們通過合法途徑有效、妥善解決矛盾糾紛，減少外來務工人員暴力侵權案件的發生。

　　城中村治理要突出歸屬感和融入感建設，不僅在地理上更要從心理層面上消除城中村，陳猛說，“還要及時處置突發事件、消除矛盾隱患，開展社會風險評估”。

　　也有檢察官呼吁應出臺專門的法律、法規作為城中村改造的依據和保障，防止政策性文件朝令夕改。山東省淄博市博山區檢察院檢察官李欣說：“城中村改造應借鑒發達國家的城市發展經驗，可以借鑒英國的城市開發公司形式，通過滾動開發解決當地經濟發展和居民生活來源等問題。他們往往都會有相關法律來保障城中村的開發。”

　　“城中村是在城市擴張過程中逐漸形成的，因此城中村改造本質上是一種都市更新。”中國人民大學經濟學教授陶然告訴記者，盡管土地制度不同，但世界各地，尤其是發達國家和地區在城市化過程中積累的經驗，仍可為我們提供借鑒性思路。

　　美國、日本、中國臺灣等國家和地區發展出的土地“增值溢價捕獲”、“區段征收”和“市地重劃”等成功模式，可以有效消滅尋租空間，降低腐敗的概率。相關國家的開發經驗也表明，“區段征收”、“市地重劃”等政策工具可成功解決政府公共建設的補償難題，土地權利人亦可獲得原地補償，享有公共設施完善、生活質量提升、土地增值等多重開發利益。

　　陶然告訴記者：“目前城中村存在的臟亂差問題，根本在于缺乏激勵機制。如果允許農民自己開發土地，那么為了使土地能夠增值，農民自然會作出規劃去改善環境。”