海南出臺7部旅游業法規 國際旅游島法規架構基本形成

　　全景 國際旅游島法規架構基本形成

　　5年來，海南圍繞國際旅游島建設所通過的法規和法規性決定、決議共計52個。

　　讓梁文海的內心感受到今后從業更有保障的，是基于我省2014年11月起正式施行的新《海南省旅游管理條例》。

　　一組數據可以折射出海南在服務國際旅游島建設發展大局上的法治腳步。

　　2009年底，國際旅游島建設上升為國家戰略，我省編制完成《海南國際旅游島建設發展專項立法計劃》，確定了56個有關國際旅游島的立法項目。以此為起點，立法計劃實施至今已有5年。“5年來，海南圍繞國際旅游島建設所通過的法規和法規性決定、決議共計52個，在數量上幾乎接近當初的56個專項立法計劃目標。從類型上看，在已通過的52個立法項目中，法規49個、法規性決定和決議3個；從年份上看，2010年就通過7個，2011年通過18個，2012年通過9個，2013年通過了12個(含修訂1個)，到2014年9月底又通過了8個(含修訂1個)。”省人大法制委員會副主任李永利用數字詮釋我省法治進程“加速度”。

　　省人大常委會副主任、法制委員會主任畢志強說，細讀《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》所確定的層級、定位、方向、目標、舉措和省委、省政府《貫徹實施<國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見>的決定》以及省人大《關于推進海南國際旅游島建設發展的決議》，歸納起來就是“一個主干，三個支撐”。“一個主干”，即以旅游業和現代服務業為主干；“三個支撐”，即以生態環境、相關產業和民生文化為支撐。基于此，省人大在編制國際旅游島建設專項立法計劃時，將其分為綜合性法規、促進和保障旅游業及相關產業發展的法規、改善與保障民生法規、環境建設法規等四大類，形成了以管總的國際旅游島“基本法”為統領，以旅游業及相關產業發展的法規為主干，以改善與保障民生及環境建設的法規為支撐的法規架構。經過多年努力，從已通過的52部法規調整范圍來看，可以說，這一架構體系已基本形成。

　　范例 “1+7”立法模式漸成體系

　　在探索務實管用，增強法規有效性上，我省始終按照“立得住、行得通、真管用”的要求，這使得法規在有效性上不斷得到增強。

　　黨的十八屆四中全會提出，注重發揮立法的引領和推動作用，推進科學立法、民主立法，這是深刻總結我國立法工作實踐，堅持依法治國，依法行政的必然要求，也是全面深化改革的重要保障。在分析思索全會提出的新要求時，李永利認為，要充分發揮立法的引領和推動作用，關鍵要實現立法與改革決策的相互銜接，堅持在法制框架內推進改革。

　　《海南省旅游條例》的修訂正是與改革銜接的一次修法探索。

　　建省以來，海南在旅游立法上一直走在全國前列。旅游條例最初的版本可追溯到1995年8月施行的《海南省旅游管理條例》，這是當時我國第一部地方綜合性旅游法規。之后，我省于2001年對該條例進行了首次修訂，此次則是時隔13年之后的第二次修改。

　　13年間，海南旅游業發生了不同往昔的時代變遷。一大批圍繞著海南觀光和休閑度假的旅游產品、新的業態，如雨后春筍般涌現，包括自駕車、郵輪游艇、鄉村旅游、航天旅游……而對這些全新內容的管理，在“2001版”旅游條例中，從未涉及。

　　原旅游條例之所以面臨著修訂之緊迫還在于，近年來，海南旅游業“零負團費”行為屢被曝光，成為海南旅游亂象的根源。如何強勢加以管理，對行業進行革新？

　　修訂，再一次被提到了立法者的眼前。省人大常委會法工委副主任鄧云秀告訴記者，這一次修訂，我省探索通過網絡廣泛征求了民眾意見；條例修訂小組成員、海南大華園律師事務所律師吳坤卿說，條例部分罰則的擬定還借鑒了國外在公共場所不文明行為上的法律處理方式；海口市旅游協會會長杜思思感嘆，立法征詢意見工作組將座談會的會場直接設在了海口的旅游管理中心。

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　　取自于基層，方更加契合改革的呼聲，新修訂的《海南省旅游條例》最終于2014年9月省五屆人大常委會第十次會議獲得表決通過，從加快轉變旅游發展方式、保護旅游資源、維護旅游者合法權益、規范旅游經營行為等方面進行了全面規范，帶來了深刻影響。

　　記者翻閱了近年來省人大法規目錄發現：2011、2012年，我省集中出臺了7個涉及旅游業方面的單行法規，且均采用了特區法規的形式，海南經濟特區旅行社管理規定、特區導游人員管理規定、特區旅游景區景點管理規定、特區旅游價格管理規定、特區旅館業管理規定、特區旅游客運管理若干規定、森林旅游資源保護和開發規定；加之今年9月修訂通過的旅游“基本法”，它與旅行社、導游等7個單行法規合為一個整體，自成體系地為我省旅游業提供法規支撐。

　　李永利告訴記者，在探索務實管用，增強法規有效性上，我省始終按照“立得住、行得通、真管用”的要求，這使得國際旅游島法規在有效性上不斷得到增強。

　　探索 立法執法肅清“頑疾”

　　有如“持久戰”般的嚴格執法，以及完善立法帶來的持續推動，為海南旅游業注入了生機。

　　深化行政執法體制改革是十八屆四中全會對依法行政，推進法治政府建設的有力舉措。圍繞旅游業，我省在執法道路上經歷了怎樣一番求索？5年來，年年黃金周坐陣于各大景區景點的省旅游質監局局長王曉華感觸頗深。

　　過去的執法難，究竟難在哪兒？王曉華舉例，他曾帶著執法隊員在三亞查獲無照旅行社，證據確鑿，但作為旅游主管部門，只能現場沒收其違法所得，因為沒有與公安部門聯動，不能限制“黑導游”的人身自由，“黑社”次日“搖身一變”，繼續招攬生意，執法效果幾乎成了泡影。

　　類似的執法困境迫使著我省在旅游執法上推陳革新，打破部門間壁壘實行聯動。近年來，海南省探索設立的旅游市場環境綜合整治領導小組，由分管副省長掛帥，實現15家廳局成員單位的聯合執法，改變各自為戰狀況，也因為統一“陣地”，海南在華東、華南地區省份中的執法成效排名一直位居前列，在重大問題協調上，業界給予的評價是：“從不推事”。

　　近兩年來，海南在旅游跨省執法探索上也取得突破，與廣西、廣東等多個省份簽訂聯合執法協議。就在不久前，因“散團拼客”中存在損害游客行為，黑龍江省某旅行社一名導游，在海南被異地吊銷了導游執照，這在過去幾乎難以實現。

　　有如“持久戰”般的嚴格執法，以及完善立法帶來的持續推動，為海南旅游業注入了生機。5年來，海南旅游業實現穩步提升，其接待過夜游客人數從2009年的2250萬人次增加至2013年的3672萬人次，年均增長13%；接待入境游客人數從2009年的55萬人次增加至2013年的75萬人次，年均增長8.2%；旅游業收入從2009年的211.72億元增加2013年的428.56億元，年均增長19.3%。

　　省旅游委法規處處長許皓表示，截至2013年底，我省酒店賓館達到3000余家，有21家國際知名酒店管理集團、38個飯店品牌進駐海南。全省旅行社發展達到373家，旅游直接從業人員超過40萬人，旅游業創造的就業崗位達到130萬個。全省A級旅游景區45家，其中5A級4家，4A級16家，3A級20家，相關產業基礎得到了進一步夯實。

　　成效 旅游法治環境

　　深刻變革

　　三亞旅游投訴辦結率百分之百，旅游市場愈加規范……從三亞看全省，其服務質量的提升不難看出當前旅游法治環境正在發生著深刻變革。

　　“這是我們‘12301’旅游熱線平臺指揮辦，這里是旅游巡回法庭……”11月12日，三亞市旅游質量監督局辦公樓內，局長張理勛向記者一一介紹近年來為公眾提供的旅游類法治服務設施。三亞旅游一直是省內乃至國內業界的關注焦點，從三亞旅游服務質量的提升不難看出當前旅游法治環境正在發生著深刻變革。

　　對旅游市場的監管和整治，三亞旅游委從未松懈。張理勛說，我們聯合各職能部門開展系列專項檢查及監管，近兩年，三亞市旅游委聯合三亞各職能部門對“非法一日游”、“黑潛水點”、購物點商業賄賂以及零負團費等違規現象進行查處打擊。截至10月31日，三亞市旅游委對今年接到的2356件旅游投訴實現百分之百的辦結率。

　　“和幾年前相比，現在三亞旅游市場越來越規范了。”海口民間旅行社負責人王軍感嘆說。

　　游客出行方式的多樣化，如今也讓三亞市旅游監管方式發生變革。網絡搜索“三亞旅游”、“三亞度假”等關鍵詞，各大知名旅游電商均已將三亞旅游列為重點推介。也為此，三亞市旅游委在去年新《旅游法》框架下著手開展網絡監管執法，針對眾多旅游網站及三亞各旅游企業開展線上線下調研，并與淘寶等旅游電商實現聯合建立監管平臺。

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　　遇到誤解委屈可找法律撐腰

　　“現在我們當導游比過去要好很多，近年來相繼完善的旅游業相關的法律法規為導游從業者提供了保障，相應的培訓也多起來，無論是個人發展還是行業前景，都將更加規范。”1997年進入導游行業，海口民間旅行社導游梁文海如今已是有著17年從業經驗的老導游。見證十余年海南旅游業的發展，梁文海感慨頗多。

　　去年10月，《中華人民共和國旅游法》頒布施行，讓旅游界存在的零負團費、高額回扣等現象有了很大改善。

　　國家法律施行，具體到海南是如何“落地”的？旅游業的從業者是否能真正享受到法律帶來的權益保障？其實過去1年多的時間里，梁文海也有不少困惑。“《旅游法》實施后，公司制定了一系列更為嚴格的規章制度，但我們發現，不少公司規章與實際情況產生諸多沖突。比如，公司按法律規定導游不準帶客人到行程安排之外的地方購物，但面對許多仍有購物需求的游客，該怎么處理？這個界限在法律中仍表述得很模糊。”被游客責罵，在梁文海看來已是不少接團導游的“家常便飯”，對此，更多人也只能一笑了之。

　　“我們是游客的‘保姆’，累其實我們并不怕，但游客對我們的誤解和不尊重才最讓人心酸。”今年以來，海南省修訂的《海南省旅游條例》在保護從業者權益方面有了新的表述和規定，這讓他感到與以往有了不同。“過去帶團中會遇到各種突發事件。有一次，我們幫一位乘客搬拉行李，結果游客發現旅行箱破了洞，便一口咬定這個旅行箱必須由我們賠，這讓我們很委屈，現在，海南修訂的旅游條例加大了對從業人員權益的保障，這是一個可喜的變化。”梁文海說。

　　專家點讀

　　省人大法制委員會副主任李永利：

　　探索形成完備的法規架構體系

　　十八屆四中全會提出全面推進依法治國總目標，從立法層面看，多年來，海南一直堅持問題導向，在根據本省具體情況和實際需要的情況下，通過制度創新來有效解決實際問題，取得的成效特色鮮明、亮點紛呈。在十八屆四中全會精神的指導下，我們認為，在立法方面，要繼續堅持急需先立，以增強法規的及時性；堅持完整統一，以增強法規的系統性；堅持問題導向，以增強法規的針對性；堅持務實管用，以增強法規的有效性。

　　為了能夠進一步推進海南國際旅游島建設的發展進程,省人大將根據國際旅游島專項計劃、本屆立法規劃，按照服務大局、突出重點、急用先立、穩中求快的要求，不斷充實和豐富涉及國際旅游島相關內容的法規。

　　比如，下一階段，我們將圍繞國際旅游島建設內容，加快出臺生態補償條例、中部核心區管理條例、濕地保護條例、無居民海島保護與開發管理條例、三沙旅游開發管理規定、郵輪游艇產業發展促進條例、物流業促進條例、餐飲業監督管理規定、潛水管理辦法、彩票管理規定、城鄉居民醫療救助規定等法規。

　　如果能夠按照規定的進程完成，我省將基本形成能完全覆蓋旅游各要素和旅游業及相關產業，包括民生和生態環境在內，更加豐富、更加完備的國際旅游島法規架構體系。

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