透視城管“依法執法”“三無”困局 頂層立法缺失

　　透視城管“依法執法”“三無”困局

　　十八屆四中全會決定提出，深化行政執法體制改革，要“理順城管執法體制，加強城管綜合執法機構建設”。記者近期在浙江省采訪發現，當前我國一些地方的城管體制面臨“上無頂層設計、中無執法邊界、下無有效執法力量”的困局，在城市化發展日益加速的當下，城管綜合執法任務更加繁重，盡快破解城管“三無”困境，是落實依法治國理念的重要舉措。

　　頂層立法缺失導致各地城管“碎片化”

　　“一城看罷，一言難盡”。在記者采訪的一個地級市，過去的“XX市城管執法局”眼下已經升格并變更名稱，成為“XX市城管委”，但其辦公地點并不在市政府大樓或者集中辦公區，而是分散在市中心一條主干道的南北兩端。

　　“一般人找政府辦事，習慣于從鄉鎮街道、縣市區一直找到省城甚至中央部委，但城管不同，我們上面再無垂直領導部門。”某市城管委副主任說，有人因此打趣說“城管上無爹娘”。

　　某市城管委法規處處長介紹說，早在2001年前后，當時中編辦、法制辦分別就綜合執法和集中行政處罰權進行了試點，此后在全國幾百個地級以上城市中，大部分以市容環衛部門為班底組建了城管執法局。“因為是試點，全國至今沒有出臺相關法律認可這個機構，通常是每個省各自制訂一部條例來賦予城管法律地位，而且既然是城市綜合執法，省里也就沒有專門機構統一抓”。

　　記者了解到，由于缺乏全國性行業法律和相應機構的統一管理，使得“城管”機構呈現“碎片化”特征，在同一個省的不同城市，有的叫“城管委”，不僅有綜合執法職能，還參與行政決策和監管；有的仍叫“城管執法局”，只保留行政執法的職能。

　　碎片化還進一步表現在同一座城市的不同城區、下轄縣(市)街道，城管部門的工作職能仍舊有許多不同，平行單位之間、上下級單位之間的交流比許多其他行政機關少得多。

　　“雖然大家都叫城管，但說穿了并不是一家人。”一名城管委中層干部說。

　　“綜合執法”缺乏邊界 城管變“剩管”

　　在采訪中，不少基層城管執法隊員直言，“十八屆四中全會決定提出，深化行政執法體制改革，要‘理順城管執法體制，加強城管綜合執法機構建設’，讓我們感到城管的春天就要到來了。”而綜觀過去10多年工作機制得失，他們認為，當前需進一步厘清“綜合執法”的邊界，為城管下一步依法行政、依法執法打下堅實基礎。

　　“有時候我們內部人打趣，說城管雖然‘上無親爹娘’，卻有七大姑八大姨等一大幫‘親戚’。”某市一個城管局副局長告訴記者，城管部門日常執法內容涉及公安、消防、環保、工商、綜治等七大部門390多項法規，有1282項具體違法行為。

　　“從這個層面看，不能說城管沒有依法執法”，這名副局長用雙手劃了一個“漏斗”告訴記者，其他部門多是拿出自己不愿意啃的“硬骨頭”移交給城管部門，“城管綜合執法”在某種意義上變成了“剩管綜合執法”。

　　采訪中，不少城管人員舉例說，比如餐飲業油污廢水排放方面，酒店餐飲部門和有一定規模的飯店監管歸環保部門管，城管管的卻是一些街頭小店、“蒼蠅館子”的排污。

　　“我們認為，中央提出綜合執法的方向是對的，但怎么個‘綜’、‘綜’到什么程度需要進一步通過法律進行細化，減少分工時的隨意性”，一位城管委副主任說。在基層，一些城管執法隊甚至還承擔過管理計劃生育的任務，“這樣的事情不該亂‘綜’，會破壞法律的嚴肅性。”

　　出事總是“臨時工”折射城管執法力量缺失

　　近年來，全國一些地方不同程度地出現城管暴力執法引發的沖突性事件，引起公眾廣泛關注。而不少事件在調查后得知，執法不當引發矛盾的往往是城管“臨時工”。

　　在對市、區、街道三級城管部門的采訪中，記者發現各級機構毫不諱言當前執法力量的薄弱和缺失：記者初步統計，在某市市級層面，2001年城管部門定編人數是1685人，某區當年定編人數是252人，下屬某街道定編是17人。三級機構相關負責人表示，這個編制10多年來沒有變過，下一步可能還要減少10%的編制。

　　同時，隨著城鎮化規模擴大，不得不需要大量招聘協管。臨時招聘的協管人員數量大體上是在編人員的2倍以上。比如，某市協管4000多人，下屬城區執法局聘用協管400多人，街道聘用協管27人。

　　據了解，協管人員來源成分比較復雜，準入門檻也相對較低，主要是從人才市場招聘或者親戚朋友介紹進來的，包括下崗工人、農民、暫找不到工作的人等，文化程度多為高中學歷。即便是城管正式編制招來的法律專業人才也寥寥無幾。靠僅有的入職前培訓，離真正的需求還相差很多。“讓不懂法律的人來做執法的事，能確保沒有隱患嗎？”一位城管大隊長直言。

　　現實中，由于城管隊伍素質參差不齊、執法措施較為局限，既有群眾被暴力執法傷害，也有城管隊員因暴力抗法受傷。據了解，某城區城管局去年以來已有34名隊員因暴力抗法受傷。

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