雙軌制破冰：萬億并軌成本從何而來？

　　養老金改革終于在年末有了明確回應。

　　12月23日上午，十二屆全國人大常委會第十二次會議舉行第二次全體會議，國務院副總理馬凱作關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告。報告指出，按照中央部署，有關部門經過廣泛調查研究和反復論證，已經擬訂了改革方案，并經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過，我國將推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。

　　在會上，馬凱介紹，將推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。改革的基本思路是“一個統一、五個同步”。“一個統一”，即黨政機關、事業單位建立與企業相同基本養老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。“五個同步”，即機關與事業單位同步改革，職業年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調整機制與計發辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。

　　“養老金改革方案獲批，方案公布或指日可待，這標志著養老金改革邁出了一大步。”首都經濟貿易大學勞動經濟學院教授、勞動與社會保障系主任呂學靜表示。他透露，下一步具體繳費標準還需要看在四五個前期研究方案中，具體遴選。

　　在上海金融與法律研究院研究員聶日明看來，報告中最大的亮點在于機關事業單位同步改革以及明確統籌層次，但統籌過程中如何解決各地財力差異帶來的相關問題，值得仔細考慮。多位專家也提到，數萬億并軌成本也是需要考慮的。

　　不過，當記者致電詢問參與方案制定的專家時，都對方案出臺的具體時間表予以了回避。

　　“一個政策出臺了還得拿方案，財務方案，執行方案等。這個方案還需要多久，應該是2015年的事情。”清華大學就業保障研究中心主任楊燕綏在12月24日的“中國退休政策研討會”表示。楊曾多次參與國家養老相關制度的調研和政策建議。

　　并軌：萬億成本從何來？

　　據統計，我國在職公務員數量約700多萬，各類事業單位126萬個約3000萬人。養老金并軌，意味著這3700萬人將轉到城鎮職工養老保險體系中。

　　而要實現數千萬人的養老金并軌，需要一筆巨大的成本。楊燕綏認為，在養老保險制度逐步統一的過程中涉及到“三筆錢”的處理問題。

　　第一部分是過去已經退休的“老人”的養老金發放問題。以前機關發放的養老金主要來自財政預算，但事業單位既有自籌也有來自財政預算。改革后這一部分由社會發放，但并不能全都放入職工養老保險中去，這一部分還需財政出錢。

　　第二部分是“中人”的養老金問題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經繳納養老保險。“當年企業養老金改革就‘只點菜沒買單’，形成了‘空賬’。但不論事業單位改革還是機關改革形成空賬后，異地遷徙后視同繳費的賬怎么算？”她提出這一疑問。

　　第三部分是改革以后事業單位繳費20%從哪里列支。

　　“中央政府、地方政府、單位、個人這幾個主體之間各自之間如何承擔上述三筆費用，將來必須有一個執行方案。”楊燕綏表示。

　　在聶日明看來，最大的難點還是機關事業單位的“中人（已經在職、未退休的職工）”問題。

　　“新人（剛入職）參照現行辦法參保，老人（已退休）由財政補貼，不存在歷史成本，最大的難點在于中人。”聶日明表示，“中人”的工齡會被“視同繳費年限”，以2013年的靜態數據，不考慮價格變動，據此測算轉軌形成的潛在窟窿約上萬億。

　　武漢大學社會保障研究中心教授殷俊認為，財政負擔短期是不會增加過大的。“補繳中人、老人的部分沒必要一步到位，逐年遞增，支出壓力不會變大；長期看來也不會減少，因為沒有通過養老金渠道下發的收入，也會通過工資下發，總體政府需要支出的是不變的。”

　　據聶日明測算，事業單位中人成本約3.7萬億，機關單位中人成本約4.5萬億，而2013年全國基本養老保險基金累計結存僅31275億元。

　　高額的轉型成本如何覆蓋？聶日明給出了兩個思路：要么由財政支付這一部分缺口，要么機關事業單位用城鎮職工養老保險的錢，暫時補缺。但問題是，“這兩條路都面對巨大壓力”。

　　“當年企業職工養老轉軌之初，養老賬戶空無一文，統籌賬戶的基金缺口主要由財政來彌補，過渡養老金也是從養老保險基金池中解決，一直到今天逐漸收支平衡。”他表示，財政顯然是出不起這筆錢，勢必要占用企業養老保險的存量基金，但這對企業職工來說又是一種掠奪。

　　不過，談及機關事業單位并軌，接受記者采訪的專家都表示，這必將是大勢所趨。

　　“改革短期來說會損害部分人的利益，但長遠來說是受益的，3700萬人的養老金納入幾億人的大池子里，依靠整個社會的力量，風險分擔能力無疑會增強。”中國社會科學院人口與勞動經濟研究所助理研究員程杰認為，轉型成本和國有企業改制的問題是一樣的，涉及到歷史欠賬，還是要以財政支出為主。

　　統籌：央地矛盾如何化解？

　　在上述會議上，馬凱亦提出，進一步提高統籌層次，統一規范制度和政策。具體是，職工養老保險要在完善省級統籌的基礎上，積極穩妥推進基礎養老金全國統籌，合理劃分中央和地方籌資與支付責任，統籌基金的使用和管理，增強基金的互濟性和抗風險能力；城鄉居民基本養老保險實行基金省級統一管理，化解基金管理分散化的風險。

　　這意味著，提高養老金統籌層次，將更進一步。

　　“關于提高統籌層次，這也是大家現在最關心的，也是聽說正要做的事。我提出一個建議：2007年勞社部發3號文，提出了省級統籌的六個標準，我的意見是，再搞全國統籌的時候不要再附加標準了。假的統籌層次的情況不應該再發生了，時代發展這么快，學界批評這么多，這種情況不應該再出現。”鄭秉文曾直言，提高統籌層次只有一個標準，就是資金流的核算、支出和管理的層次。

　　實際上，今年以來，養老保險多層次統籌體系已有一定進展。今年4月，國務院提出將新農保和城鎮居民養老保險“合二為一”，建立統一的城鄉居民基本養老保險；2月份，人社部要求未來完成城鄉居民和城鎮職工養老保險之間可以轉移銜接，制度上完成了社會養老保險的統一。

　　但現在最大的問題是，在城鄉養老保險銜接的基礎上，養老保險的全國統籌如何實現？

　　目前，全國只有6個省市做到了省級統籌的層次，而在遼寧等地，統籌層次還大多維持在縣級層次。統籌層次低，則意味著養老保險很難隨人走，出省后難以有效銜接。

　　事實上，早在2008年初，國務院曾在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市先期開展試點，與事業單位分類改革試點配套推進，但時至今日進展不大。

　　“因為把一個國家的問題放到地方了，本身是本末倒置了。事業單位改革，本身是要全國統一，國家層面來做。”程杰表示，中央政府、中央財政、全國各個省市一盤棋，是一個大的趨勢。

　　報告針對當下養老保險存在的問題就指出，由于各地財政承受能力和基金結余分布不均，且統籌層次仍偏低，社會保障互濟功能發揮不夠，導致地區之間待遇差別較大。

　　根據聶日明測算的數據，2012年，養老金結余最高的省份是廣東，為3879.6億元；最低的是西藏，為24.6億元，兩省相差157倍。由此可見養老金總量在區域間的巨大差異。

　　聶日明舉了一個例子，用來說明區域之間養老保險福利在省份之間的天壤之別。在廣東，2012年繳費基數為1373元，每月領取1924元，養老替代率140%，意味著9個在職職員繳納的養老保險養1個退休職工；而在黑龍江，平均繳納和領取養老金則倒置了過來，分別是3506、1488元，養老替代率僅42%，意味著平均1.5個在職職工養1個退休人員，為全國最低水平，無疑給在職職工造成極大負擔。

　　這意味著，在中國社保本地化的管理模式下，如果實現全國層次的統籌，雖然區域之間的差距縮小了，但一旦拉平，經濟發達省份與落后省份之間的矛盾、省市縣之間財權事權分割問題，比比皆是。

　　“全國統籌的話，假如讓廣東、上海等養老金結余高的省份補貼給遼寧，經濟發達省份當然不愿意，收的錢還不如計入本地GDP中；而且如果將省市縣的財權上收，地方收費缺乏動力也會出現供給不足的狀況。”聶日明向記者拋出了一系列問題，“全國統籌難度很大”。

　　“每個問題都挺難的。”楊燕綏稱，對于養老保險改革的主要方向，實際上十八屆三中全會報告都已經有明確：基礎養老金全國統籌；機關事業單位養老金并軌；精算平衡；漸進式遲退休以及基金長期收支平衡。

　　在12月22日人社部召開的社會保險信息披露工作視頻會議，要求到，2015年底前，省、市兩級都要建立社會保險信息披露工作制度。

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