全國人大擬修改立法法：地方政府限行限購獲受限

　　正在召開的十二屆全國人大常委會第十二次會議審議了立法法修正案草案。其中，草案中的地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或增加其義務的規范引發各界關注。這意味著，一些限行、限購、限貸等地方限制性行政手段，今后將不能再“任性”；而且一旦有些地方規章實施滿兩年，接下來要么依法成為地方性法規，要么就得及時廢止。

　　據了解，全國人大常委會會后將匯總草案二審過程中的意見，對立法法修正案草案進行第三次審議。

　　嚴格規范地方政府權限

　　全國人大常委會法律委員會主任委員喬曉陽介紹，在草案一審中和之后征求意見過程中，有的常委會委員、地方和社會公眾提出，目前一些涉及公民權利義務方面的事項，應當制定地方性法規，而不是制定地方政府規章，為此建議進一步明確地方政府性規章與地方性法規的權限劃分。

　　對此，草案二審稿第82條對制定地方政府性規章的范圍限定為“城市建設、城市管理、環境保護等方面的事項”。明確沒有法律、行政法規、地方性法規作為依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。修正案草案同時還規定，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人大或其常委會制定地方性法規。

　　長期以來，一些涉及公民權利義務方面的民生事項，原本應該制定地方性法規，但卻僅僅制定了地方政府規章。一些地方的限購、限行、限貸等行政手段對公民權利造成侵犯、僭越的事情時有發生，恣意減損公民的權利或增加其義務。

　　如果立法法修正案草案的新增規定日后獲得通過，那么一些實施已經超過兩年的地方性規章或紅頭文件將面臨法治的考驗，若想繼續實施則必須經本級人大立法程序，上升為地方性法規。而一些與上位法明顯相抵觸的地方性規章則須及時修改或廢止。

　　更加注重保障公民權益

　　對于如何防止損害公民合法權益的地方性法規、規章出臺，常委會組成人員提出了不少意見和建議。

　　劉振起委員說，考慮到許多地方性法規和條例直接涉及群眾切身利益，社會關注度比較高，對于怎樣征求群眾意見應當規范得具體些，對制定地方性法規應當召開聽證會、通過網絡等媒介公開征求意見這樣一些具體的內容明確作出規定。

　　列席常委會的全國人大代表楊震認為，個別地方立法質量不高，建議在出臺地方性法規、規章之前建立立法前評估制度，由立法機關委托第三方，對立法項目的合法性、必要性、可行性進行評估，這樣可以把好立法項目的準入關。

　　不難看出，此次立法法修改的部分內容，一是更加注重保障公民權益。只要關系到公民合法權利和義務的地方性法規和規章都要于法有據。通過對地方政府規章與法規的權限劃分，也進一步厘清地方政府權力的邊界。二是體現了對法律的尊重。憲法、法律、行政法規、部門規章嚴格按照一定的層級關系，立法法的修改就是要用法律確定這種關系。

　　北京市匯佳律師事務所主任、北京市消費者協會法律顧問邱寶昌認為，原來的立法法“非常原則”，很多規定和法條有很強的概括性，這樣很容易造成對公民減損權利或者增加義務。立法法修正案草案這一亮點可以更好地保護公民的合法權益。限行、限購、搖號，都存在法律依據不足的問題，都是在極端情況下施行的，法律依據值得商榷。行政手段可能確實行之有效，但是不一定合法，不一定公平，如果要達到公平，必須通過立法的手段。

　　良法是善治的前提，各級政府需要不斷提高開門立法、科學立法、民主立法的水平。這就需要立法時更加注重拓寬群眾有序參與的途徑，廣泛凝聚社會共識。與此同時，也要防止有些部門和地方利益被法律化，不能讓公民權利被“合法”侵犯。

　　熱點：

　　單雙號限行常態化被批侵犯公民財產權利

　　全國人大常委會26日下午分組審議了大氣污染防治法修訂草案。草案第45條系向地方授權限制機動車通行的條款，此授權條款或將成為“機動車單雙號限行常態化”的法律依據。

　　李安東委員說，草案中涉及機動車限行的內容有2條，一是第45條規定，“省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和時間，并向社會公告”。二是第72條規定，“縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級，及時啟動應急預案，根據應急需要可以采取包括限制或者禁止部分機動車行駛等應急措施。”后者屬于應急措施，臨時限行，群眾可以理解，也是能夠支持的。但第45條很可能就為機動車單雙號限行常態化提供了法律依據，顯然不合適。

　　“建議刪除草案第45條。”吳曉靈委員直言，機動車在污染比較嚴重的時候，可以采取措施進行部分限行或者禁行，第72條已經規定了有大氣污染緊急情況時，可以限制或者禁止部分車輛的行駛，我認為短期的應急措施已經在第72條當中體現了，第45條體現的是什么呢？是長期措施。

　　“現在北京是一周限制一天。從嚴格意義上來說，這是對公民財產權的侵犯。”吳曉靈委員說，奧運會時為了保障空氣質量，對汽車實行單雙號限行，于是政府開始熱衷于采取行政措施限制車輛行駛。買了一個車，一個月有四天不能用，其實本身就是對公民財產權的侵害。現在一周限行一天，迫使有些家庭買好幾輛車，那么如果單雙號限行就迫使更多的人再買車。

　　很多常委會委員與吳曉靈持相同意見。姚勝委員說：“我贊成吳曉靈委員的意見，建議刪去第45條的內容。”李安東委員說：“這種條款不應列入草案。我們討論立法法修改中也涉及這個問題，要限制對地方政府的授權。”

　　即使保留修改第45條，也要嚴格限定條件和補償措施

　　“單雙號限行常態化是個利益平衡問題。”沈春耀委員說，問題是“度”在哪里，“理”在哪里？需要有很好的政策說明。現在的45條似乎還不太清楚，可以理解成是臨時的，也可以理解成是“常態化”和“永久性”的。這里只是說“可以”，這是一個很大的法律授權。

　　“比如南京青奧會或者國家公祭日活動、北京APEC會議或者早幾年的奧運會，機動車限行是一個特定時段里的一個特別措施。如果作為一個常態性的公共政策，就很值得研究了。”沈春耀委員說，關鍵是要把道理和底線說清楚。政府沒有必要給老百姓增添不必要的擔憂和煩惱。

　　董中原委員說，即使保留這一條，也必須明確政府的補償措施，否則政府的權力太大，私權利難以得到保護。立法應當妥善平衡好公權力與私權利的關系。

　　李安東委員認為，即使單雙號限行常態化，也不一定能夠解決汽車保有量總量控制問題。單雙號一限行，依現在的經濟實力，很多家庭都會買兩輛車，甚至是三輛、四輛車，會帶來嚴重的資源浪費和行車困難。

　　李安東委員說，在當前意見分歧很大的情況下，建議慎重考慮第45條有關機動車限行的內容。如果要寫，也應該規定相應的限定條件，而且要有補償措施。