國家發改委：積極推動全國碳市場立法

　　核心摘要

　　7月29日召開的“《全國碳排放權交易管理條例(草案)》涉及行政許可問題聽證會”，涉及的新設行政許可，包括碳排放配額分配管理制度和碳交易核查機構資質認定兩項。對于全國碳市場而言，推動國務院《碳排放權交易管理條例》的出臺是最為核心的工作，也是第三方核查、配額分配等重要工作開展的基礎。

　　本報記者 張晴 北京報道

　　全國碳市場立法工作又有新進展。

　　日前，國家發改委氣候司網站發布新聞，表示于2015年7月29日組織召開了“《全國碳排放權交易管理條例(草案)》涉及行政許可問題聽證會”，這是按照國務院關于新設行政許可的立法程序要求所召開的會議。

　　其中涉及的新設行政許可，包括碳排放配額分配管理制度和碳交易核查機構資質認定兩項。據21世紀經濟報道記者了解，按照工作計劃推算，由于試點期將于2016年中旬結束、全國碳市場計劃在2016年底或者2017年初啟動，配額分配工作應于2016年完成、初始數據盤查及核查工作則應于今年內完成。及早出臺《全國碳排放權交易管理條例》，對于規范核查機構及流程、打好數據基礎，意義重大。

　　“聽證會上，我們也看到了各方的意見和看法，確實是認為碳市場還是有利的，”國家發改委氣候司相關負責人在接受21世紀經濟報道專訪時說，“很多企業一旦認識到排放控制、早日實現排放峰值是大勢所趨，對于碳市場就會有比較客觀的一個認識。因為相較于稅收或者是行政手段，碳市場對企業是利大于弊的。”

　　對于全國碳市場而言，推動國務院《碳排放權交易管理條例》的出臺是最為核心的工作，也是第三方核查、配額分配等重要工作開展的基礎。氣候司新聞中表示，聽證會上，各方普遍認為開展碳排放權交易是實現低碳發展、落實我國碳排放峰值目標的重要手段，條例的出臺對建立和運行碳排放權交易市場非常必要，只有依法對企業碳排放配額實施有效管理、對碳排放第三方核查機構進行必要的資質認定，碳排放權交易市場才能順利運行。

　　4個月后，巴黎氣候大會也即將在年底召開。作為排放大國，中國在建立碳市場過程中的表現，也得到了國際各方的關注。

　　英國能源與氣候變化大臣安布爾·拉德近期在接受21世紀經濟報道記者采訪時說，很高興地聽到中國已經開展了七個碳交易試點，而全國市場更令人期待。歐盟歐洲委員會氣候行動總司司長瑪麗·普萊特爾斯基也曾對21世紀經濟報道記者表示，她個人相信，中國將建立一個有效的排放交易體系，這將是一個能夠適應中國國情的成功體系，它將向世界上其他國家發出一個強烈信號，并證實去年9月潘基文在峰會上所強調的事實：碳排放定價和交易是應對溫室氣體排放的正確道路。

　　而世界銀行PMR項目更是拿出800萬美元資助中國碳市場發展，PMR基金經理王雪漫早在2013年9月接受21世紀經濟報道記者采訪時就明確指出：中國碳市場的成敗，關系著全球碳市場的成敗。中國的碳市場成功了，全球的碳市場就有希望；否則，全球的碳市場就會畫一個很大問號。

　　要建設這個全球規模最大的全國碳市場，絕非一日之功。從試點市場的銜接，到非試點省市的納入，從基礎數據的核查，到企業行業的選擇，在國家發改委南樓6層的辦公室里，大量準備工作正在緊鑼密鼓地進行著。

　　試點工作積累大量經驗

　　中國碳市場的建設，是由7個試點開始起步的。幾年時間內，7個碳交易試點完成了數據摸底、規則制定、企業教育、交易啟動、履約清繳、抵消機制使用等全過程，并各自嘗試了不同的政策思路和分配方法。

　　2011年11月，按照“十二五”規劃中“逐步建立碳排放交易市場”的要求，國家發改委在北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市啟動了碳排放權交易試點工作。按照國家統一要求，各試點省市都編制了試點工作實施方案，制定了交易管理辦法，開展總量設定、配額分配、報告與核查體系建設、登記注冊系統和交易平臺建設等基礎工作。

　　去年，7個試點已經全部啟動上線交易，根據國家發改委提供的統計數據，共納入排放企業和單位1900多家，分配的碳排放配額總量合計約12億噸。截至2015年6月26日，7個試點碳市場累計成交量約2509萬噸二氧化碳，累計成交金額約8.3億元人民幣。2014年，5個先期啟動交易的試點省市順利完成2013年度碳排放配額清繳工作，96%以上的控排企業足額清繳配額。今年，履約情況更加理想，上海、北京、廣東、湖北均實現100%履約，深圳、天津兩試點履約率在99%以上。

　　國家發改委氣候司總結，碳排放權交易試點市場運行總體平穩，為建立全國碳排放權交易市場奠定了良好的基礎。通過實施碳排放權交易，市場在碳排放資源配置中發揮了決定性作用，激勵企業有效控制自身碳排放，對試點省市完成碳排放強度下降目標起到了積極作用。

　　氣候司相關負責人表示，試點經驗首先證明了碳市場在中國可以操作，使得全國碳市場的建立有了依據；其次通過不同的規則試驗，也提前發現了一些問題，總體而言是成功的。當然，由于7個試點基礎、能力、重視程度不同，也確實能看到最后的效果不同。今年履約中，已有經驗的五個試點在整體的協調和把控上比去年明顯提高。通過履約過程，也能感受到規范、透明、公平的體系是整個碳市場立足的根本所在。

　　21世紀經濟報道記者了解到，通過試點的實際運行和市場的發展，企業對碳交易的接受程度越來越強，可行性得到論證后，全國碳市場的準備工作得以加快。

　　而試點運行中發現的問題，也是全國市場制度設計的重要參考。比如，一定要立法先行，通過看到不同試點立法程度不同帶來的明顯區別后，立法就成為建立全國碳市場必須不遺余力去推進的步驟。再比如，試點經驗證明了數據初始盤查的準確度，確實會對后期分配帶來較大影響，因此在全國碳市場建設初期就一定要抓好數據質量，花力氣去攻克。

　　全國銜接自上而下

　　下一步更為重要的問題，則是試點市場如何與全國碳市場銜接。

　　對此，氣候司表示，試點省市是全國碳市場不可分割的核心部分，希望試點省市合理統籌全國碳排放權交易市場建設和自身試點工作的推進，兩個都要抓，兩手都要硬，繼續再接再厲，扎實推進試點各項工作，認真總結和推廣試點經驗，切實發揮典型示范作用，帶動周邊地區盡快熟悉了解碳排放權交易制度，抓緊開展重點企業碳排放盤查，配合和支持國家研究碳交易總量設定和配額分配方案，著力培育碳市場專業人才，大力開展碳交易相關的宣傳，率先完成建立全國碳排放權交易市場各項具體的準備工作，同時與國家發改委積極溝通協調，結合試點經驗完善全國碳市場制度設計，確保試點與全國的順利銜接。

　　試點帶動周邊地區，是否意味著全國市場要“自下而上”，從試點鏈接開始做起？試點期將于明年結束，全國市場能否及時銜接？納入全國市場后，現有試點企業手中的“地方糧票”未來是否可以繼續使用？

　　21世紀經濟報道記者了解到，從可行性和效率出發，全國市場將和此前頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》內容一樣，采用自上而下的方式統一推進，而非鏈接試點等自下而上的方式。試點期后，試點配額能否留存還在討論之中，也有專家提出了折算方案，但最終延續與否還未確認。

　　而試點銜接，關鍵則在于配額分配的時間節點。按照計劃，如果能在2016年完成全國市場配額的分配、在2017年啟動全國市場，則在時間上可以和試點工作無縫銜接。而如果在時間上，全國市場分配稍晚，那么也可以試點先行分配、國家后續討論認證。其次，從納入行業來說，部分試點可能存在納入企業行業多于國家范圍的情況，那么在合理、企業愿意、門檻嚴格的情況下，理論上也允許試點保留，試點需自行從企業競爭力、碳泄漏等方面進行權衡。

　　氣候司方面也向21世紀經濟報道記者提供了一份全國市場時間表：全國碳排放市場建設將按照總體設計、分步實施的原則，分三個階段進行。

　　準備階段(2014-2016年年底)。總體目標是完成碳排放權交易市場基礎建設工作，具備啟動交易的條件。主要任務是與國務院法制辦銜接，爭取盡早出臺國務院行政法規《碳排放權交易管理條例》，同時由主管部門出臺其他相關的配套細則和技術標準，以及所有行業企業溫室氣體核算方法和標準，研究確定全國碳排放權交易配額總量及配額分配方法和標準，完善注冊登記系統，為啟動交易做好準備。

　　運行完善階段(2017-2020年)。主要任務是根據出臺的各項政策法規，逐步將31個省區市及新疆生產建設兵團納入全國碳排放權交易范圍，做好配額的初始分配，啟動市場運行。調整和完善交易制度，實現市場穩定運行。

　　穩定深化階段(2020年以后)。主要任務是增加交易產品，發展多元化交易模式，逐步形成運行穩定、健康活躍的交易市場。同時進一步提升市場容量和活躍程度，探索與國際上其他碳市場進行連接的可行性。

　　21世紀經濟報道記者了解到，按照目前工作安排，全國市場啟動時間雖未最終明確，但是最早將在2016年底，最遲應是2017年，根據實際工作進度和立法推進的節奏采用不同的工作方式，但不會出現試點結束、全國碳市場尚未啟動的空白期。

　　非試點地區抓好數據報送

　　建立全國市場，已有基礎的試點面臨的是如何銜接的問題；而對于尚未被納入的非試點地區來說，則是一個從0到1的挑戰。

　　國家發改委方面回復21世紀經濟報道記者表示，與試點省市相比，非試點省市碳排放相關的統計、報告和核查體系尚未建立，企業碳排放控制能力有待加強。為了推動各地方特別是非試點省份參與全國碳市場，國家發改委主要開展了以下工作：

　　一是建立完善碳排放權交易工作機制。國家發改委要求各地方切實加強對碳排放權交易工作的組織領導，成立碳交易工作協調小組，制定工作實施方案，提供資金保障，建立技術支撐隊伍。

　　二是參與確定全國碳排放權交易的企業名單。國家發改委正在組織各地方主管部門對轄區內報告溫室氣體排放的重點行業企業的生產、能耗和碳排放等進行摸底和調研，掌握本地區重點行業的排放情況和發展趨勢，待確定納入范圍和標準后，盡快提出參與全國碳排放權交易的企業名單。

　　氣候司相關負責人表示，此前，各地已經完成企業能耗數據的上報，但發現各地數據質量差距較大，考慮到數據對于配額分配的重要性，國家發改委又要求各地對重點行業的數據進行核查，這項工作將于今年內完成。目前，全國碳市場重點考慮電力、冶金、有色、建材、化工五個傳統行業和一個服務性行業：航空。但最終覆蓋的行業范圍和納入門檻，還將仔細研究后明確。

　　氣候司相關負責人介紹，配額分配方案的制定將是今年的一個重要任務，包括確定行業范圍、選定企業門檻、根據不同的行業設立相應分配方法，最終會在實際分配前公開方案。

　　三是加快碳排放權交易核查體系的建設。國家發改委組織各地方主管部門結合企業溫室氣體排放核算報告工作的推進，對本地區具備能力的第三方核查機構進行摸底，篩選一批在相關領域從業經驗豐富的機構，為開展重點企業溫室氣體排放工作提供核查服務；同時著力培育具備基礎的第三方核查機構，提高核查人員的素質和能力，規范第三方核查機構的業務。

　　21世紀經濟報道記者獲悉，將來的全國碳市場，需要由國家對核查機構進行資質認證，統一規范第三方機構，出臺統一核查指南。這也是考慮到MRV的重要性，采用國際上通行的做法。同時在試點市場中已經發現，一些咨詢公司、交易公司參與到了核查工作中，對市場產生了影響和破壞，亟需規范。

　　四是深入開展碳排放權交易能力建設培訓。國家發改委組織各地方主管部門及其支撐機構開展了多層次、大范圍的能力建設培訓活動；同時國家發改委也要求各地方主管部門制定詳細的培訓計劃，深入學習碳排放權交易的基本原理、技術環節、管理制度、運行方式等，切實提高各方對碳排放權交易的認識水平和參與能力。

　　五是加強對碳排放權交易的宣傳力度。國家發改委組織各地方加強對碳排放權交易的宣傳，在“全國低碳日”和地方各類節能低碳宣傳活動中，將碳排放權交易宣傳作為重點，開展形式多樣的宣傳教育活動。

　　CCER使用將由國家統一

　　今年以來，試點市場價格下降明顯：2014年，深圳碳市場成交均價為每噸60.21元，最低價30元，今年最低價跌到了21.47元。上海去年成交均價49.9元，最低價25元，今年最低為9.5元。北京去年成交均價為59.29元，最低48元，今年最低為35元。廣東去年均價44.28元，最低21元，今年最低14元。天津去年成交均價為20.3元，最低價17.0元，今年最低11.2元。重慶市場去年均價30.74元，今年最低價達到了13元。唯一相對平穩的湖北市場，去年均價23.4元，最低價22元，今年最低為21.44元。

　　氣候司相關負責人表示，配額價格是由市場決定的，不應簡單施與行政干涉。價格下降，原因可能是供給過多，或是市場調節機制沒有發揮作用。因此，試點應分析價格下降的原因，完善市場調節機制，對于市場非正常的劇烈波動建立預警機制。

　　除了配額，今年CCER也首次進入到市場中，并被部分企業用于履約。但值得關注的是，由于部分試點后期補充出臺了CCER使用限制規則，使得大量已備案CCER無法進入市場，而符合要求可以抵消的CCER則非常稀缺。企業、項目方、中間商對此措手不及。

　　21世紀經濟報道記者獲悉，在全國碳市場中，CCER抵消規則將由國家統一規定，不會再出現試點期各自限制的局面。國家發改委氣候司表示，國家發改委于2012年印發了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》(發改氣候〔2012〕1668號)，基本確立了自愿減排交易機制的基本管理框架、交易流程和監管辦法，建立了交易登記注冊系統和信息發布制度，規范和指導有關企業開展自愿減排交易活動。根據國家發改委發布的《碳排放權交易管理暫行辦法》，重點排放單位可按照有關規定，使用國家核證自愿減排量抵消其部分經確認的碳排放量。CCER與配額碳市場之間通過設計合理的抵消機制而有機聯系起來，碳市場管控的重點排放企業是CCER市場的需求方。

　　“要認清自愿減排的概念，”氣候司相關負責人說，CCER項目的初衷，是鼓勵企業履行社會責任，通過國家層面的管理，使得減排量能夠得到認可和規范，也正是基于這一點的考慮，CCER可備案項目類型較為寬泛，以滿足企業自愿減排的需求。允許CCER進入抵消機制，是希望能給企業提供一些激勵，也增加碳市場的靈活性，但CCER的初衷絕不是為了抵消機制服務。

　　但是，現在不少開發商把CCER視作一種盈利手段，期待通過抵消機制出售CCER獲利，就需要自行衡量相應的投資風險。

　　全國碳市場啟動后，更多的企業將被納入到市場中來。目前，氣候司也通過行業協會等方式與企業進行溝通、培訓、征求意見。氣候司表示，企業作為應對氣候變化、實現綠色低碳發展的市場主體，應當順應積極應對氣候變化的國際潮流，按照國家有關要求積極參與碳市場，努力控制溫室氣體排放，承擔起應具有的社會責任。

　　氣候司表示，按照“十二五”規劃《綱要》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》的要求，為實行重點企(事)業單位溫室氣體排放報告制度，國家發改委于2014年1月下發了《國家發展改革委關于組織開展重點企(事)業單位溫室氣體排放報告工作的通知》(發改氣候〔2014〕63號)，要求各地方組織開展重點企(事)業單位溫室氣體排放報告工作，并陸續發布了22個行業企業溫室氣體排放核算方法與報告指南。希望相關行業企業按照有關文件和指南的要求，建立和完善企業碳排放相關核算和報告制度，積極參與國家和各級地方組織的碳市場能力建設培訓，培養相關人才隊伍，積極參與重點企(事)業單位溫室氣體排放報告工作，并配合有關核查機構開展碳排放數據的核查；同時，相關企業也應認識到在碳市場制度體系下，節能減碳能力將成為企業新的競爭力來源，企業應當提高碳資產管理意識和管理水平，加大低碳技術的開發投入力度，為企業實現低碳發展提供技術支撐。