從管資產(chǎn)到管資本：國有資產(chǎn)監(jiān)管體制尋求變革

　　·隨著“靴子”落地，國有資產(chǎn)管理體制將迎來重大變革，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)也將從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。

　　·9月13日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，并且改組組建國有資本投資運營公司。

　　·“頂層設(shè)計方案”的出臺，將國有資本投資運營公司推到臺前。那么，國有資產(chǎn)管理體制下一步將走向何方？國資委的角色如何轉(zhuǎn)變？國有資本投資、運營公司將會如何發(fā)揮作用？

　　政企分開呼聲高

　　《指導意見》出臺后，國有資本投資、運營公司成為外界關(guān)注的焦點之一。

　　國務(wù)院國資委主任、黨委書記張毅表示，改組組建國有資本投資、運營公司，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責，按照責權(quán)對應(yīng)原則切實承擔起保值增值責任。

　　在國務(wù)院新聞辦舉行的《指導意見》吹風會上，財政部部長助理許宏才表示，這樣的制度設(shè)計實際上是在政府和市場之間設(shè)立了一個“界面”和“隔離帶”。這個“界面”和“隔離帶”指的就是國有資本投資、運營公司。

　　他還表示，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的指令將主要通過國有資本投資、運營公司這個平臺，按照規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，以“市場化”的方式層層傳導，規(guī)避政府對市場的直接干預，真正實現(xiàn)政企分開。

　　中國企業(yè)研究院首席研究員李錦表示，作為政府和市場之間的“界面”和“隔離帶”，國有資本投資、運營公司有利于進一步實現(xiàn)國有企業(yè)的政企分開。

　　在他看來，國有資本投資、運營公司是國有資本管理體制改革的基礎(chǔ)和中心樞紐，決定了整個改革的框架，將成為下一步國企改革的焦點。

　　“這是關(guān)鍵的一招。”他說，“國有資本投資、運營公司做好以后，國企改革全局就做活了。”

　　中國人民大學商法研究所所長劉俊海教授指出，這次提出由“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”，其核心是以股權(quán)為紐帶。通過國有資本投資、運營公司，國有資本的管理可以實現(xiàn)“有進有退”：既可以增持股權(quán)，也可以減少股權(quán)，還可以設(shè)立新的企業(yè)，真正實現(xiàn)市場化運作。

　　劉俊海認為，設(shè)立國有資本投資、運營公司有利于實現(xiàn)政企分開、政資分開、資企分開，體現(xiàn)了本輪國企改革市場化、法治化、國際化的特點。

　　至于具體的實現(xiàn)路徑，李錦認為改組組建國有資本投資、運營公司將與國企兼并重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，形成“大合唱”。具體方法上，將主要通過“三個一批”來實現(xiàn)：清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。

　　國有資產(chǎn)監(jiān)管需轉(zhuǎn)型防止國有資產(chǎn)流失

　　無論是地方政府的探索還是大型國企的試點，都反映出國有資產(chǎn)管理體制和理念正在發(fā)生變化，也折射出國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)變自身角色的必要性。

　　李錦認為，改組組建國有資本投資、運營公司，在實現(xiàn)國有企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開的同時，也使得國有資本管理體制從“國資委-國企”的二級框架，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣Y委-國有資本投資、運營公司-國企”的三級框架，形成“監(jiān)督-管理-經(jīng)營”的三個層次。每一個層次和每一級框架都承擔著不同的任務(wù)，各自的權(quán)利和責任也不一樣。

　　他進一步解釋說，《指導意見》反復提及“以管資本為主”，就是要讓國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)從“管人管事管企業(yè)”轉(zhuǎn)為“管資本”，實際上就是各級國資委轉(zhuǎn)變自身角色和職能。在這個過程中，國資委對國有企業(yè)放權(quán)，對國有資本投資、運營公司授權(quán)，使其成為國企運營管理的平臺，只保留對國有企業(yè)監(jiān)督的權(quán)力和責任。

　　劉俊海對《指導意見》中一句話印象深刻：探索開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點。

　　他認為，這或許意味著未來國有資本管理體制改革的一個可能的方向是：減少甚至去除國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的授權(quán)，減少中間環(huán)節(jié)，直接讓國有資本投資、運營公司履行出資人職責。

　　改革尚需穩(wěn)妥推進。中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所所長黃群慧則認為，不要急于推進組建國有資本投資、運營公司與企業(yè)兼并重組，不要“兩張皮”，而應(yīng)該相互協(xié)同，通盤考慮。

　　劉俊海提醒，試點和探索的前提必須符合法律規(guī)定，依法合規(guī)運行。尤其需要注意的是，在通過兼并重組等方式改組組建國有資本投資、運營公司時，需要注意防止國有資產(chǎn)流失，強調(diào)國有資產(chǎn)的保值增值。

　　國資監(jiān)管改革不是復制淡馬錫模式

　　在部分省市和央企開展的國有資本投資、運營公司的試點，以及“國資委-國有資本投資、運營公司-國企”的三級框架，讓不少人認為這場改革是“中國版淡馬錫”。而在《指導意見》出臺之前，一直有爭論：這場國有資產(chǎn)管理體制改革是否應(yīng)該學習新加坡淡馬錫模式？

　　對此，國務(wù)院國資委研究中心副主任彭建國撰文表示，“管資本為主”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制總體上不是淡馬錫模式。他認為，淡馬錫模式的一些做法可以借鑒，但這個模式總體上不符合中國國企改革的大方向或大原則。

　　彭建國還指出，新加坡國有經(jīng)濟規(guī)模很小，并處于從屬地位、補充作用。中國的國有經(jīng)濟規(guī)模巨大，經(jīng)營性國有經(jīng)濟總量是新加坡的好幾百倍，而且地位重要、作用重大，所以必須有專門的國有資產(chǎn)出資人代表機構(gòu)來監(jiān)管，新加坡的淡馬錫模式不適合中國國情。

　　作為國企改革領(lǐng)域的研究者，劉俊海和李錦也贊同這一觀點。他們認為，雖然“管資本為主”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制與淡馬錫模式有著相似的內(nèi)涵，都強調(diào)讓國有企業(yè)市場化運作，成為獨立的市場主體，但二者的區(qū)別也很明顯。

　　劉俊海指出，相比新加坡的淡馬錫模式，我國的國有經(jīng)濟規(guī)模和影響力都更大，而且各個省市面臨的國有資產(chǎn)監(jiān)管情況不一樣，因此不能簡單套用淡馬錫模式來闡述和開展國企改革。

　　李錦認為，“管資本為主”的國有資產(chǎn)管理體制改革的形式、方法和路徑不能簡單套用或復制淡馬錫模式，要根據(jù)中國各個企業(yè)、地方的實際情況具體開展，甚至是一企一策、一地一策。

　　他進一步解釋說，雖然淡馬錫模式和“管資本為主”的國有資產(chǎn)管理體制改革都強調(diào)政企分開的精神內(nèi)涵，但由于社會基本制度的原因，我國的國有資本投資、運營公司更為強調(diào)社會責任和黨的領(lǐng)導。

　　就在《指導意見》出臺一周后，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導加強黨的建設(shè)的若干意見》，對在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導、加強黨的建設(shè)提出要求、做出部署。

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