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部分行業協會成輸送利益渠道協會公款成私人腰包

海口網　http://m.yinhu3.com　時間：2015-11-03 08:36

張浩/漫畫

　　10月18日，中國畜牧業協會原秘書長沈廣之妻王艷青的上訴請求被北京市第三中級法院終審駁回，轟動一時的沈廣重特大貪污案落下帷幕。而此時的沈廣，已經在監獄中度過了一年有余。近年來，行業協會負責人涉及貪腐案件屢屢被曝光。2014年10月，深圳市民政局在同一天通報了三起行業協會會長違法違紀案，包括深圳市清潔衛生協會會長周恒德、深圳市機動車駕駛員培訓行業協會執行會長黃錫光和深圳市自卸車協會執行會長黃恒律。

　　“與常見的官員腐敗、商業賄賂相比，行業協會腐敗本身更加隱蔽。很多行業協會雖然是社會組織，但本身掌握著一些隱形權力，比如制定行業規則、行業評比等。這些權力如果缺乏公開和監督，同樣可以用來以權謀私。”近日，清華大學公共管理學院教授、廉政與治理研究中心主任程文浩告訴《方圓》記者，從實質上講，行業協會之所以能夠通過向會員單位亂收費等方式獲取非法利益，其基礎在于背靠政府，擁有政府授權，實質上仍然是權力濫用。

　　行政權力腐敗的延伸

　　行業協會，居于政府與企業之間、商品生產者與經營者之間，提供服務，搭建起雙方溝通的平臺，屬于我國民法規定的社團法人，屬于非營利性機構。數據顯示，截至2015年6月，全國依法登記社會組織62萬個，其中行業協會商會近7萬個，包括全國性行業協會商會800多個。

　　在數量龐大的行業協會之中，并非個個都是徹底的“民間組織”。北京市朝陽區檢察院偵查一處副處長林裕向《方圓》記者介紹，這些協會之中，有的是從國家行政機構轉變而來，有的甚至是政府部門與行業協會“兩塊牌子，一套人馬”，具備一定的行政權力；有的行業協會本身還保持著部分公務員編制或事業單位編制，或者掛靠在行政部門、事業單位。這些擁有“半官方”背景的行業協會，被稱為“紅頂中介”。

　　在中國社會科學院副研究員林躍勤看來，行業協會腐敗主要就是“紅頂中介”及其負責人，濫用其手中擁有的部分直接公權力或間接公權影響力，從事違規、違法和謀取私利的行為。

　　“腐敗一般是指官員為謀私而濫用權力。行業協會及其工作人員并非權力部門和公務員，不牽涉享有公共權力的主體，似乎與典型意義的腐敗行為掛不上鉤。”林躍勤表示，但實際上，協會擁有政府賦予的準行政職能或獨占的權威公共服務資格，對于這種權力的濫用，是行政權力或公權腐敗的變種或延伸，或可稱之“泛公權腐敗”。

　　程文浩表示，從以往案例來看，行業協會腐敗的表現形式，就內部而言，一種是行業協會內部管理不善，領導或工作人員貪污或者挪用公款，另一種是人事任命上的腐敗，比如安排領導子女工作、享受不正當福利等；就外部而言，一種是協會利用政府部門下放給它的審批權，借助制定行業標準、評選評比等向會員單位亂收費，另一種是行業協會充當利益輸送渠道，代會員單位向主管部門行賄。

　　協會公款成“私人腰包”

　　“貪污公款是協會腐敗的重要表現形式之一。行業協會的工作人員，尤其是身居要職的領導，往往在內部搞‘一言堂’，獨自決定協會公款的流向，甚至將款項納入私人腰包，致使財務制度形同虛設。”林裕向記者表示。2014年，湖北省紀委查處了一起私藏“小金庫”案件，案件的主角是時任武當山旅游經濟特區旅游局質量規范與管理科科長兼旅行社行業協會秘書長曹東來，他利用自己在協會的身份大肆斂財，將協會收取的培訓費、會費等，統統存進自己的賬戶。

　　中國畜牧業協會原秘書長沈廣貪污案也是如此。從2009年到2012年，沈廣利用開辦各種展會的名義，私自截留會展收入、侵吞會員參展費，共貪污協會公款1200余萬元。

　　一個值得注意的現象是，不少行業協會要職多由退下來的官員擔任。今年6月落馬的安徽省蚌埠市建筑業協會會長張貴森、浙江省衢州市建筑行業協會會長許林森，在出任協會負責人之前，都有著實打實的“官”字背景。張貴森曾任蚌埠市建設管理局黨支部書記，而許林森曾任衢州市建設規劃局副局長。

　　“我們了解到，從機關單位、部委退下來之后再擔任協會的領導是很常見的現象，因為各個行業協會都與該行業的行政機關、政府部門存在緊密聯系，所以領導班子退下來之后去協會掛個職，享受各種工資福利的情況也客觀存在。”林裕表示，一些退休官員在擔任行業協會要職后，繼續利用自己的權力和影響力從事貪腐活動，比如享受高級別待遇，為吃飯消遣活動找個“擋箭牌”，為官員親屬、朋友提供工作，也為自身腐敗提供“幫助”。

　　四川省工程爆破協會常務副會長李榮飚，將其侄子安排在協會做出納、將親朋好友安排在辦公室任主任，其非法收受的1500萬元贓款大多數都是通過協會開發票、做賬，實際上把協會當成了轉移受賄贓款的“中轉站”。

　　審批權力變現

　　“有的行業協會腐敗，已經不僅僅是協會負責人個人腐化的問題，而是協會整體‘墮落’。”程文浩表示，比如有的協會巧立名目，花樣百出，搞評選、設置各類榜單，讓企業“花錢買優秀”“付費評先進”。

　　“本來行業協會進行一些正常的評選、評比是沒問題的，但有些協會在擁有政府部門下放給行業協會的行政職權時，往往濫用這些權力向會員單位收取不正常的會費、培訓費等，尤其是這種不正當利益在賬面上顯示不出來，比如放在‘小金庫’這種賬外資金里，從而便于貪污和挪用。”程文浩表示。

　　如果說行業協會依靠開展覽拉贊助創收，還多少帶有一些市場化的色彩，那么依靠手中掌握的審批權限斂財，則是赤裸裸的權力尋租。李榮飚就是如此。根據規定，民爆作業企業開展業務需要不同的資質，人數、技術等級不夠的企業要對人員進行培訓，而這些培訓必須通過該工程爆破協會組織。李榮飚與考核專家相熟，能夠向專家提出企業是否擁有資質的建議。為了讓李榮飚投出“同意”票，先后有20多家企業向他送錢。

　　“不僅如此，有的行業協會利用與政府機關的‘特殊關系’或者協會領導與政府部門官員的私人關系，扮演起權力掮客的角色，為不符合條件的‘關系企業’謀取政府重大項目立項和專項資金，并從中分一杯羹。還有的專業性較強的協會負責人，肆意利用自己手中的專業資源，幫助不合格企業偽裝成資質優良企業，為其謀求上市，從而收取企業巨額顧問費、贊助費。”北京市盈科律師事務所律師易勝華說。

　　除此以外，有的行業協會還違反財務制度，挪用公款大肆揮霍或向“特定利益群體”行賄，成為了政府與企業間的“利益輸送渠道”。比如，深圳市自卸車協會執行會長黃恒律，為了減輕自卸車帶來的環保處罰問題，先后多次向南山區環水局監理所監察二隊時任隊長李燕忠行賄共計人民幣現金7.5萬元、向南山區環水局監理所時任所長李崢行賄共計人民幣現金6萬元，后因犯單位行賄罪，被判處拘役四個月，緩刑六個月。

　　內部“一言堂”外部管不了

　　“這還要從內部找原因。”陳鋒表示，行業協會腐敗首當其沖的，便是協會內部管理制度的混亂，這從行業協會的選舉制度便可以窺斑見豹。按照一般章程，行業協會的最高權力機構是會員大會或會員代表大會，會長、副會長等職位應當由其選舉產生，重大事項也要通過大會進行表決，但實際上大多數掛靠政府機關的協會主要負責人都是由上級指定或任命的，選舉基本流于形式。因此，出現協會負責人“一言堂”的現象也就不足為奇。

　　在林躍勤看來，外部監管缺位也會導致腐敗叢生，比如有的協會與上級主管單位利益共生，瓜葛太多，所以主管部門往往對協會采取“放羊式”的管理。因為主管單位的官員與協會主要領導崗位之間的互通和兼職，使協會對政府機構的影響力很大，導致政府主管機構難以對所屬協會“鐵面無私”。

　　“不僅僅是監管缺位，而且缺乏有效的監管手段。”林躍勤進一步表示，一方面，作為政府主管部門的民政部門，對行業協會的管理職能基本局限于登記、年檢和執法查處，而沒有深入細致的約束；另一方面，主管部門對于行業協會業務的培訓、指導、交流和服務等工作，受到了人員編制和經費的制約而顯得力不從心。

　　陳鋒還表示，與此同時，行業協會也缺少來自外界的輿論監督。比如社會民眾和媒體往往將注意力放在黨政機關是否腐敗上，反而忽視了作為“民間組織”的行業協會的存在，也忽略了部分背靠政府機關的行業協會也存在腐敗的問題。

　　“從法律角度來說，我國尚未出臺專門的行業協會法，目前對于協會的法律約束，還僅僅停留在《社會團體登記管理條例》和一些地方性的規章制度。”易勝華表示，法律層面的滯后，直接導致行業協會中的不法分子有機可乘，甚至肆無忌憚。

　　亟須明確定位，重在加強監管

　　7月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》提出，積極穩妥推進行業協會商會與行政機關脫鉤。在易勝華看來，遏制行業協會腐敗，除與行政機關脫鉤外，還必須解決其身份認定問題，包括認定行業協會的身份以及協會工作人員的身份，提高刑法的適用性。比如完善規范行業協會的法律法規，并與其他法律如刑法等相銜接，明確法律責任和懲罰機制。要提高對行業協會腐敗治理的效果，應在刑法中增設相應的行業協會單位犯罪的罪名。

　　“另外，行業協會作為典型的社團法人，其治理機制與公司企業治理模式更為接近，可以借鑒公司模式來完善協會內部法人治理結構。”陳鋒說，比如協會理事會的成員嚴格按照民主程序選舉產生，而不是完全依賴行政主管部門直接任命；財務上則建立獨立賬戶，嚴格依法遵章理財，并對協會經費收支進行嚴格管理，防止行業協會私設“小金庫”。

　　程文浩也認為，盡量讓行業協會發揮服務的職能，同時弱化和減少它的管理監管職能，減少其限制性權力。同時增強行業協會內部的民主管理，將協會財務對會員公開，尤其是有全國性影響的行業協會，其內部運作和財務情況更應該對社會公開。

　　行業協會商會將與行政機關脫鉤

　　2015年7月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》對外發布。方案提出，積極穩妥推進行業協會商會與行政機關脫鉤，厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界，加強綜合監管和黨建工作，促進行業協會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的社會組織。

　　方案明確，脫鉤的主體是各級行政機關與其主辦、主管、聯系、掛靠的行業協會商會。方案還提出了四條基本原則：一是堅持社會化、市場化改革方向；二是堅持法制化、非營利原則；三是堅持服務發展、釋放市場活力；四是堅持試點先行、分步穩妥推進。

　　方案確定了脫鉤任務和措施：一是機構分離，規范綜合監管關系；二是職能分離，規范行政委托和職責分工關系；三是資產財務分離，規范財產關系；四是人員管理分離，規范用人關系；五是黨建、外事等事項分離，規范管理關系。

　　在組織實施上，方案明確，發展改革委、民政部會同有關部門，成立行業協會商會與行政機關脫鉤聯合工作組。

　　方案還提出，全國性行業協會商會脫鉤試點工作由民政部牽頭負責，2015年下半年開始第一批試點，2016年總結經驗、擴大試點，2017年在更大范圍試點，通過試點完善相應的體制機制后全面推開。