養老保險改革18年：為什么錢不夠花？(圖)

??? 人社部將多措并舉增強基金的支撐能力。繼續加大社會保險擴面征繳力度；提高統籌層次，實行基礎養老金全國統籌；進一步拓寬基金籌資渠道，啟動實施養老保險基金投資運營。

　　此外，還將采取加大財政補助力度、劃撥國有資產充實社?；鸬确绞皆鰪娀I資能力。實施漸進式延遲退休年齡政策；發展多層次養老保險體系，推動企業年金和職業年金發展。

　　新一輪養老保險改革大幕徐徐拉開。

　　按照今年全國“兩會”定下的時間表，職工養老保險全國統籌方案年內出臺；延遲退休方案今年制定，明年上報，2017年正式推出；加之現已發布的養老金投資運營方案、機關事業單位并軌、城鄉居民養老保險合并等三項方案，這五項改革構成了未來中國養老保險制度改革的框架。

　　中國政法大學法和經濟研究中心教授胡繼曄將這一攬子改革視為繼上世紀90年代以來，中國養老保險改革的新階段。

　　然而，自1997年我國正式確立統賬結合的養老保險制度至今，去年出現了當期繳費收不抵支，而且按照去年1.9萬億的支出來測算，若不注入新的資金入池，以目前3.5萬億養老金存量，十幾年后就會用光。

　　并軌沖擊

　　2004年，由于當地國企改制，李莉（化名）從已工作了16年的繅絲廠下崗，進入一家民營企業再就業。她只記得當年退休時領出了一張社保單，但到自己退休時究竟能換出多少錢，她也摸不著頭腦。

　　李莉只是制度轉型浪潮中的一個個體，但不清楚這筆賬該怎么算的人絕非她一個。上世紀90年代，由于經濟體制改革導致大量國企倒閉，所謂“單位”不復存在，原有依靠單位保障的制度難以為繼，養老保險制度便從單位保障轉為社會保障，并由此建立了我國社會統籌和個人賬戶相結合（簡稱統賬結合）的制度。

　　中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文在《中國通脹結合養老保險現狀、問題與出路》一文中將現行制度建立的原因總結為，正是“國企改革催生了中國社保體系的誕生”。

　　當時，通過個人繳費的引入，建立了養老保險三支柱模式；并通過其后1995年、1997年的兩份文件，正式確立了單位繳納20%、個人繳納8%的統賬結合制度。

　　按照制度設計的預想目標，社會統籌部分是要體現公平，實行現收現付制；個人賬戶部分是要體現激勵，實行積累制。

　　“一個養老保險制度，運行了20年目標都沒達到。”鄭秉文在接受21世紀經濟報道記者采訪時評價說，因為看不見個人賬戶的影子，實際個人賬戶也變成了社會統籌的一部分。

　　從某種程度上來說，由國企改革而建立的職工養老保險制度，對于后加入體系的私營企業等非國有部門，以及處于流動狀態的農民工來說，適應性較弱。

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　　隱形缺口有多大？

　　李莉在臨退休之際也陷入了困惑：企業和自己已經繳納了養老保險，大家都在說財政每年還會補貼養老保險，既然這樣為什么還會不時有資金缺口這一說法？

　　來自人社部公報等資料顯示，自1997年統賬結合制度確立以來，國家財政就開始補貼養老保險，從當年的2億，到1999年的168億，再到2007年的1157億，截至2014年的這18年內，各級財政共為養老保險補貼了近2.2萬億。

　　另一端，在賬戶的收支結余上，截至2014年末，城鎮職工基本養老保險基金存量為31800億元，城鄉居民基本養老保險基金存量為3845億元，兩者共計約3.5萬億。

　　總盤子似乎結余很多，但從當期收支來看，實際2014年拐點已經出現，當期養老金首現收支赤字（詳見21世紀經濟報道11月19日5版《養老金年度收支現赤字，不改革十幾年后耗盡結余》）。這昭示著當期收支渠道已枯竭，是依靠部分存量資金運行。

　　然而，更令學者們擔心的是，養老金明賬之外的隱形債務問題。所謂隱形債務，意味著真正的支付壓力只是被延后了而已，尤其是當擴面征繳的人群進入退休階段時，支付缺口將更加顯現。

　　中國社科院2014年發布的《現行統賬結合模式下隱形債務預測與測算》報告顯示，以2012年為基準，社會統籌賬戶的隱形債務為83.6萬億元，個人賬戶的隱形債務為2.6萬億元，合計城鎮職工基本養老保險統賬結合制度下的隱形債務為86.2萬億元，占2012年GDP的比率為166%。

　　“不管怎樣，一個事實是現有隱形債務依然很大。”上海金融與法律研究院研究員聶日明接受21世紀經濟報道記者采訪時說，這么大規模的缺口償付不起的話，只會導致“大規模違約”，要么就是延遲退休，減少領取養老金年限；要么就是通脹，拿到手的退休金縮水。

　　在他看來，之所以會存在隱形債務問題，一方面是待遇確定型支出所帶來的新成本，簡單理解就是不管當期收入結余多少，但養老金支付還是要以即期社會平均工資為發放基準。這也就帶來了退休金支付單位金額上的增加；此外，由于人口老齡化所帶來的領取養老金人數增加，相應領取水平和領取人數雙雙增長，無疑加大了總體支付壓力。

　　而在聶日明看來，另一個更深層次問題，則是1997年制度轉軌時的歷史遺留成本，拖到了現在。

　　企業員工在制度轉軌前，養老保險采用現收現付模式，單位和個人都未曾繳納養老保險，當從企業支付養老金向統賬結合模式轉變的過程中，并未補償這部分錢。

　　國家一度試圖解決基本養老保險個人賬戶空賬問題，先后在13個省市試點做實個人賬戶，但是效果甚微。

　　多措并舉籌資金

　　原本寄望歷史轉軌成本會隨著時間推移而逐漸縮減，然而，隨著新進入養老保險體系繳費人群增速放緩，目前來看，隱形缺口在不斷膨脹。

　　這一點在省份結余上更為明顯。財政部2009年全國社會保險基金決算報告顯示，當年在扣除財政補貼后，企業職工基本養老保險基金當年收支出現赤字的省份為13個；轉眼到2014年，赤字省份增至22個。這意味著，全國近七成省份已出現虧空預警。

　　在聶日明看來，之所以資金吃緊問題現在越來越嚴重，很重要的原因是我們錯過了改革時機。

　　按照胡繼曄的分析，從1997年一直到現在，養老保險都處于擴大征繳面的過程，現在基本覆蓋了勞動人口。

　　擴面意味著當期養老保險收入的來源增加。尤其是對于尚未消化轉制成本的城鎮職工養老保險體系而言，在2002年-2011年內，參保人數基本每年以5%的增速在增加；同時相應的當期結余每年也都穩定在以10%的速度增長，其中在這10年中更是有6個年頭結余增速在30%以上。

　　“在社保黃金期，有源源不斷的繳費人進來，這為養老保險提供了穩定的收益；而且當時正處于"入世"中國經濟高速發展階段，國企效益也很好，恰是改革的好時機?！甭櫲彰髡f。

　　他認為，反觀現在，過去10年帶動職工參保人數快速增長的農民工，現在進城速度已開始放緩。

　　近日，人社部新聞發言人李忠回應漸進式延遲退休年齡和部分省份養老金發放問題時表示，2014年以來，受多重因素影響，當期養老金支出大于基金征繳收入的省份有所增加。主要原因是養老金待遇水平連續上調，基金支出增加；人口老齡化效應逐步顯現，參保人員中退休人數增速高于繳費人數；部分地區撫養比較高，負擔較重。

　　在浙江大學教授、中國社會保障學會副會長何文炯看來，要按照公平的原則和“抑峰填谷”的思路，嚴格控制高保障人群的基本養老金標準，穩定中保障人群的基本養老金標準，提高低保障人群的基本養老金標準，并正確引導社會公眾形成理性的預期。

　　據悉，人社部將多措并舉增強基金的支撐能力。繼續加大社會保險擴面征繳力度；提高統籌層次，實行基礎養老金全國統籌；進一步拓寬基金籌資渠道，啟動實施養老保險基金投資運營。

　　此外，還將采取加大財政補助力度、劃撥國有資產充實社?；鸬确绞皆鰪娀I資能力。實施漸進式延遲退休年齡政策；發展多層次養老保險體系，推動企業年金和職業年金發展。