戶口辦理擬向“黑戶”開放 多地超生落戶與計生脫鉤

　　每當琪琪哭著要爸爸的時候，媽媽李靜總是安慰她，再等等，爸爸為了工作出國了。

　　實在哄不過去，李靜只能隔著16小時的時差把丈夫叫醒，讓琪琪在視頻里看看爸爸。

　　李靜不知道3歲的琪琪明不明白，她口中的“再等等”，是希望有一天琪琪也能有一個合法身份。

　　在這個四口之家里，琪琪屬于超生的孩子，因沒繳納社會撫養費，一直無法辦理戶口登記，除了出生證明，她沒有任何身份憑證。

　　今年10月，李靜的丈夫被單位公派出國，單位批準家人可隨同前往。然而因琪琪沒有戶口信息，辦不了護照，李靜只能和兩個孩子留在國內。

　　第六次全國人口普查的數據顯示，像琪琪這樣的無戶口人員在全國的數量超過1300萬，他們通常被社會稱為“黑戶”。

　　根據國家發改委宏觀經濟研究所副研究員萬海遠去年所做的“黑戶”群體生存狀態調查，造成黑戶的主要原因是不符合政策超生、未婚生育、沒有主動上報戶口和畢業遷移證丟失等。

　　因沒有戶口，多數黑戶無法正常接受教育、喪失了工作機會，享受不到應有的社會保障。隨著實名制普及，他們難以乘坐火車飛機、不能到正規醫院看病，連在外住宿也成問題。

　　近日，公安部召開全面深化改革領導小組第十七次（擴大）會議，其中研究無戶口人員的落戶工作成為議題之一，會議提出要著力解決無戶口人員登記戶口的問題，切實維護每個公民依法登記常住戶口的合法權益等。

　　雖然具體方案尚未發布，但釋放出大門將啟的信號。現在，全國多地放開超生落戶，并與計生罰款脫鉤，一紙戶口開始向本位“回歸”。

　　奔波 都是因為沒有戶口鬧的

　　公安部日前發布消息稱，對于無戶口人員落戶的問題要堅持區別情況、分類解決，分類實施相關政策。而在現實中，除了因為超生導致“黑戶”外，還有部分是因未婚生育、不主動登記、遷移證丟失和登記機關不作為等造成的。

　　日前有媒體報道，當事人沈博倫和吳霞今年6月生下女兒，但兩人已在吳霞懷孕期間和平分手，未婚的他們無法提供為孩子辦理戶口登記的結婚證，相反，非婚生育違反了當地計劃生育條例，他們需要出具繳納社會撫養費的證明，同時提供親子鑒定證明及派出所所長審批單。

　　最終，在孩子出生前，這對曾經的情侶在網上發起一個名為“籌罰款，給一個上不了戶口的新生兒”的眾籌項目，籌錢為女兒繳納辦理戶口的43910元罰款。

　　由于現行社會撫養費征收標準是授權各省制定，各地征收標準彈性很大，出現了征收3至10倍不等的差異。少的兩三萬元，多則要80余萬。

　　萬海遠領導的調查組在最終形成的報告中還提到另一類案例。

　　來自湖北的王遠2004年考入廣州一所大學，當時把戶口遷移到學校集體戶口，畢業后，他去了蘇州一家公司，戶口便隨之遷移到蘇州虎丘公安局。工作3年后，要辭職回家的他去虎丘公安局辦理檔案時，才了解到當時戶口從廣州遷出后便一直未遷入虎丘公安局，他由此成了黑戶。

　　此后王遠便開始了他的“重獲”身份之旅。先通過找關系讓學校居委會開具未婚證明，再憑借一紙未婚證明到新工作地的人事局開介紹信，之后又拿著介紹信去老家派出所開了擬接收證明。奔波大半年后，王遠才拿到老家的城鎮戶口。

　　捆綁 計生部門用戶口搭便車

　　戶口到底有多重要？

　　北京大學社會學系教授陸杰華表示，清楚戶口人數是了解國情的重要方面，如果有1000多萬人的相關信息都沒被了解，很可能會影響高層相關決策；而對于個人來說，戶口則是多數人享受教育、醫療、出行等的通行證。

　　一組抽樣調查得到的數據顯示，除大學畢業生由于戶口檔案接續而導致的黑戶外，其他原因導致的黑戶普遍受教育程度較低。文盲或完全沒接受過正規教育的比例高達44.2%，小學教育程度的達30.7%以上。

　　此外，根據萬海遠的調查報告，不符合政策超生造成的“黑戶”數量占總數超50%。這背后的邏輯是，在很多地方和基層的實踐中，戶口登記和計生政策被捆綁在一起，如果沒有準生證或不預先繳納社會撫養費，戶口登記的大門將就此關閉。

　　據此前媒體報道，根據不完全統計，2014年全國至少有20個省（市、自治區）有明確的規定或案例，上戶口必須出示計劃生育相關證明，其中北京、上海、遼寧、四川、河南、湖北等省市在戶籍辦理制度上明確規定，將計生與戶籍掛鉤。

　　除明文規定外，將計生與戶口捆綁在一起也成為一些地方開展計劃生育工作的“土政策”，南昌市一名戶政工作人員向新京報記者表示，此前的情況就相當于是計生部門要用戶口來搭便車。

　　這種將戶籍與計生掛鉤的做法有其特定背景。上世紀，在計劃生育被定為基本國策后，湖南省常德市于1982年率先實行“計劃生育一票否決制”，并取得較好的成效，隨后，這一做法便在全國推行。而所謂的“計劃生育一票否決”，就是政府以“一胎化”為核心的控制人口數量的執法及行政績效考評辦法。

　　松動 多地超生落戶不用先挨罰

　　今年7月，廣東全面放開入戶政策，并且重申新生兒及往年出生未入戶的新生兒辦理入戶時，無須出具計生證明（含超生及非婚生育）。

　　從12月1日起，大連市公安局對全市無戶口人員情況進行全面摸排，在對相關人員的情況進行核實后，將依法規、文件進行常住戶口登記。

　　大連市某基層派出所一位民警告訴新京報記者，由于通知剛剛下發，所以暫時不清楚具體操作程序如何，但從今年10月起，即使是二孩公安機關也可以無條件上戶口，而在此前，超生的孩子不能辦理戶口登記。“全面二孩”政策就是在這個月正式明了。

　　記者調查發現，過去先交罰款后上戶口的做法正在發生變化。此前有媒體統計，我國13個省區市已明確提出，憑出生醫學證明可落戶，不以繳納社會撫養費為前提。

　　南昌市一名戶政工作人員表示，從去年開始，不管是第幾胎都可以直接上戶口，“我們的工作就是要給孩子一個身份，戶口是對身份的管理，不能承載太多社會管理功能，對超計劃生育的管理不應該到我們這里搭車。”

　　福建省公安廳提供的材料顯示，福建省政府于2008年、2011年、2012年多次強調“辦理戶口登記不得把繳納社會撫養費作為前置條件”等。據統計，從2008年以來，福建共解決了歷年出生未落戶兒童落戶數10萬人。

　　家在福建龍巖的王燕在2013年生了二胎，她回憶道，此前按照“規矩”必須先繳罰款才能上戶口，到2013年11月21日她給孩子上戶口時，已可以直接上戶。

　　但她也提到，有些人仍擔心上戶口后被計生“盯上”強制執行交社會撫養費，因此選擇等待和觀望。

　　這一說法在記者采訪過程中得到印證。大連市另一基層派出所的戶政工作人員透露，現在給超生的孩子上戶口時需“寫個聲明”，“內容大概就是申請給孩子報戶口，孩子是二孩，具體到時候國家怎么處罰我們也不清楚，但將來國家肯定會有措施，你簽了這個聲明就得承擔責任。”

　　福建省某縣人口計生局一名工作人員也表示，公安機關會給超生的孩子上戶口，但派出所的戶籍信息共享后，計生部門會跟進收取社會撫養費。

　　近日，《社會撫養費征收管理條例（送審稿）》公布，條例送審稿中提出統一征收標準，限制自由裁量權，擬規定已生育一個子女，不符合政策規定再生育一個子女的，對雙方當事人分別征收計征標準3倍以下的社會撫養費。對比各地現行標準和統一后標準，各地超生一個子女的社會撫養費用將普遍減少。

　　中國人民大學人口與發展研究中心副主任杜鵬表示，對于超生者來說，現在從過去的不能報戶口轉變為可以報，接下來要考慮的則是能否真正打消這些人的顧慮，這需要政府做出明確表態。（文中人名均為化名）

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