交通協(xié)管員貼條權(quán)再引議 變相執(zhí)法還是公民舉報(bào)？

　　今年起，昆明交通協(xié)管員開始對(duì)機(jī)動(dòng)車違法停車粘貼告知單。此消息一經(jīng)當(dāng)?shù)亟还懿块T發(fā)布，即引起爭議。事實(shí)上，這一做法是否合法多年來在全國范圍內(nèi)都飽受爭議。

　　快速增長的機(jī)動(dòng)車與警力不足的現(xiàn)實(shí)矛盾能否構(gòu)成充分理由？不具執(zhí)法權(quán)的協(xié)管員貼條，是否屬于“公民舉報(bào)”？“實(shí)體正義”是否可以取代“程序正義”？

　　交通擁堵警力不足，授協(xié)管員“貼條權(quán)”？

　　昆明市民李光浩對(duì)協(xié)管員“貼條”此舉頗為不滿：“如果個(gè)別交警連違章停車這樣的事情都交給協(xié)管員處理，難逃懶政怠政之嫌。”

　　事實(shí)上，昆明并非全國首個(gè)授予協(xié)管員“貼條權(quán)”的城市，但這些城市推行該項(xiàng)舉措時(shí)也曾遭到質(zhì)疑。2012年北京夏天暴雨過后，協(xié)管員給熄火“趴窩”車輛貼條的事引發(fā)過質(zhì)疑，而在此前一年，還有北京車主為此將交警部門告上法庭。

　　“昆明交警”微信公眾號(hào)此次發(fā)布文章的最后一段話值得注意也頗耐人尋味：“懇請(qǐng)媒體單位給予支持和幫助，向社會(huì)進(jìn)行正面的宣傳和引導(dǎo)，促進(jìn)措施的實(shí)施和推進(jìn)。”

　　為何一些城市明知會(huì)有質(zhì)疑，仍有堅(jiān)持推行協(xié)管員貼條的舉措？記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，迅速增長的機(jī)動(dòng)車保有量與警力不足的矛盾是一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)原因。

　　昆明市交警支隊(duì)法制處副處長趙文東介紹，到2015年12月，昆明市機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)215萬輛，比2005年增長了315%。而有限的城市泊位使違章停車成為近幾年群眾投訴的熱點(diǎn)和交警管理的難點(diǎn)。但10年間，昆明交警反而減少了3%，現(xiàn)有的1300多名交警，每天實(shí)際上路執(zhí)勤的不到一半。

　　協(xié)管員不具執(zhí)法權(quán)，交警回應(yīng)屬“公民舉報(bào)”？

　　昆明交警在元旦前公布的協(xié)管員貼條舉措還未正式實(shí)施，就已經(jīng)引發(fā)了質(zhì)疑。

　　昆明市人大代表、云南凌云律師事務(wù)所執(zhí)行主任李春光認(rèn)為，拍照屬于調(diào)查取證，對(duì)于違章停車而言更是一項(xiàng)核心的執(zhí)法內(nèi)容，協(xié)管員采集圖像等于變相執(zhí)法。

　　昆明市交警支隊(duì)回應(yīng)稱，協(xié)管員貼違章停車告知單并不是罰單，也不是處罰，只是對(duì)違法行為記錄；協(xié)管員收集證據(jù)后將及時(shí)報(bào)告交警，經(jīng)交警部門專業(yè)法制人員核實(shí)后確定違法行為的，發(fā)短信通知車主前往交警隊(duì)調(diào)查，違法情況屬實(shí)才會(huì)依法進(jìn)行處罰，其性質(zhì)和公民舉報(bào)違法的性質(zhì)是一樣的。

　　北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教授姜明安也認(rèn)為，協(xié)管員的行為是輔助執(zhí)法，法理上沒有問題，畢竟拍照還要經(jīng)過交警審核。“從執(zhí)法機(jī)構(gòu)人力有限的現(xiàn)狀看，禁止協(xié)管員輔助執(zhí)法是不可能的。”

　　但鄭州法律工作者鄭榮敏指出，交通協(xié)管員的“告知”應(yīng)該只是一種說明、解釋義務(wù)，而不是一種行政權(quán)力，不應(yīng)帶有強(qiáng)制性；但日常的執(zhí)法實(shí)踐中，交通協(xié)管員的貼條顯然是行政處罰程序之一的“告知”，具有一定行政強(qiáng)制性。

　　李春光也認(rèn)為，舉報(bào)者只能提供線索，根據(jù)線索收集證據(jù)則應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)完成。協(xié)管員拍照記錄已不是簡單的舉報(bào)行為，而是承擔(dān)了本該由執(zhí)法者完成的取證工作，而且是核心環(huán)節(jié)。但眾所周知，協(xié)管員是沒有執(zhí)法權(quán)的。

　　早在2008年，時(shí)任國務(wù)院法制辦政府法制研究中心副主任的趙振華做客中國政府網(wǎng)時(shí)就指出，北京取消交通協(xié)管員貼條的權(quán)力的做法是正確的，因?yàn)閰f(xié)管員沒有調(diào)查取證的權(quán)力，沒有處罰的權(quán)力，不是正式的執(zhí)法人員。

　　“實(shí)體正義”能否取代“程序正義”？

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，協(xié)管員貼條之爭的背后，實(shí)際是“實(shí)體正義”和“程序正義”之間的矛盾。

　　鄭州大學(xué)法律碩士康志軍指出，在行政訴訟中，對(duì)行政行為合法性審查的時(shí)候，不但要審查行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為的事實(shí)依據(jù)，更要審查行政主體的權(quán)限依據(jù)和程序依據(jù)，任何越權(quán)行政、不按程序行政的行為，同樣會(huì)被法院確認(rèn)為違法行為而予以撤銷。

　　他說，受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，我國的行政執(zhí)法部門多，亂執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法現(xiàn)象本就嚴(yán)重，加之一些行政部門以人員緊張或降低執(zhí)法成本為由，聘請(qǐng)、雇用人員協(xié)助執(zhí)法，這些協(xié)助執(zhí)法人員往往直接參與執(zhí)法行為，往往使得執(zhí)法更加混亂。

　　“我們不能為了實(shí)體正義而忽略程序正義，僅看結(jié)果而不顧程序的執(zhí)法，同樣與依法行政相背離。”他說。

　　記者了解到，截至目前，昆明協(xié)管員并未如期上街“貼條”。對(duì)此趙文東說，昆明交警將謹(jǐn)慎推行該項(xiàng)舉措，挑選的是表現(xiàn)優(yōu)異、素質(zhì)高、有經(jīng)驗(yàn)的協(xié)管員，并經(jīng)考試培訓(xùn)和發(fā)放上崗證后才能上街“貼條”。

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