“三力合一”發(fā)展政府引導(dǎo)基金

　　發(fā)展政府引導(dǎo)基金是在新形勢下轉(zhuǎn)變政府職能、提高財(cái)政資金使用績效、促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升企業(yè)融資能力的重要手段。

　　政府引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運(yùn)作的政策性基金，基金主要以入股等形式進(jìn)入企業(yè)，投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展。發(fā)展政府引導(dǎo)基金是在新形勢下轉(zhuǎn)變政府職能、提高財(cái)政資金使用績效、促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升企業(yè)融資能力的重要手段。

　　重慶、山東、河南、深圳等地政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作，堅(jiān)持政府引導(dǎo)力、基金主體力和專業(yè)要素市場配置力的“三力合一”，不斷提高引導(dǎo)基金的專業(yè)化、功能化、網(wǎng)絡(luò)化、體系化和社會(huì)化水平。

　　設(shè)立管理辦法規(guī)范基金

　　為了使基金政策目標(biāo)和社會(huì)資本盈利目標(biāo)趨向一致，各省均出臺相關(guān)管理辦法，明確政府和基金管理團(tuán)隊(duì)職責(zé)，控制管理團(tuán)隊(duì)規(guī)模，規(guī)范基金管理。例如，山東省政府2014年出臺《關(guān)于運(yùn)用政府引導(dǎo)基金促進(jìn)股權(quán)投資加快發(fā)展的意見》和《山東省省級股權(quán)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，出臺《省股權(quán)投資引導(dǎo)基金管理工作流程》，全省投資基金管理運(yùn)作進(jìn)入法制化、規(guī)范化發(fā)展軌道。

　　重視引導(dǎo)基金的統(tǒng)籌和事前監(jiān)督

　　政府引導(dǎo)基金母基金來源一般為政府財(cái)政資金，資金來源主要有原有政府扶持企業(yè)資金、專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金等。政府引導(dǎo)基金一般由相關(guān)政府部門分行業(yè)監(jiān)督，政府部門常具有否決權(quán)。重慶市劃撥部分原有政府扶持企業(yè)資金作為投資基金，變 “扶”為 “投”。設(shè)立引導(dǎo)基金工作協(xié)調(diào)機(jī)制，每年召開會(huì)議，由基金管理公司向各出資部門匯報(bào)工作，商討第二年工作計(jì)劃。協(xié)調(diào)工作會(huì)由8個(gè)出資部門(經(jīng)信委、農(nóng)委、科委、商委等)和4個(gè)綜合部門(財(cái)政、金融、發(fā)改、國資)組成。由政府部門對基金使用情況進(jìn)行監(jiān)管和監(jiān)督，對基金使用情況進(jìn)行方向上的把握。各部門派觀察員對基金公司項(xiàng)目決策情況進(jìn)行觀察，主要提出否定性意見：即是否違反國家法律法規(guī)，是否違反發(fā)改委禁投規(guī)定，是否違反合伙協(xié)議。

　　設(shè)立合理的引導(dǎo)基金管理架構(gòu)

　　通過引導(dǎo)基金管理架構(gòu)的科學(xué)設(shè)計(jì)，保證引導(dǎo)基金的決策及經(jīng)營的獨(dú)立性和商業(yè)化運(yùn)作，山東在這方面做出了較好的嘗試。山東省政府引導(dǎo)基金管理架構(gòu)包括：決策委員會(huì)、引導(dǎo)基金管理公司(山東經(jīng)濟(jì)開發(fā)投資公司)、子基金層面管理機(jī)構(gòu)。

　　決策委員會(huì)是整個(gè)引導(dǎo)基金的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。主要負(fù)責(zé)省級股權(quán)投資引導(dǎo)基金年度總體方案、基金籌集規(guī)模、重大制度建設(shè)、擬參股子基金及其管理團(tuán)隊(duì)的確認(rèn)等重大事項(xiàng)的研究決策。引導(dǎo)基金決策委員會(huì)下設(shè)引導(dǎo)基金管理辦公室(設(shè)在省財(cái)政廳下面)，牽頭組建評審委員會(huì)。評審委員會(huì)成員由投資、財(cái)務(wù)、金融、管理、法律等領(lǐng)域?qū)＜遥约笆≈毕嚓P(guān)主管部門的代表組成，對引導(dǎo)基金擬參股的子基金及其管理團(tuán)隊(duì)有關(guān)情況進(jìn)行獨(dú)立評審，形成評審意見。

　　引導(dǎo)基金管理公司(山東經(jīng)濟(jì)開發(fā)投資公司)代表省政府履行對子基金的出資人職責(zé)。其根據(jù)省政府和省財(cái)政廳授權(quán)，承擔(dān)省級政府引導(dǎo)基金管理公開征集、統(tǒng)一受理、初步審查、獨(dú)立評審、盡職調(diào)查、入股談判、上報(bào)審批、對外公示、簽定協(xié)議、投后監(jiān)管十大職能，代表引導(dǎo)基金行使出資人權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，處于承上啟下的中間環(huán)節(jié)，對上可尋求政策支持，承接更多的政府資源，對下可挖掘優(yōu)秀的投資項(xiàng)目，尋找投資機(jī)會(huì)。

　　子基金實(shí)行所有權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)相分離的管理體制，由子基金管理機(jī)構(gòu)按市場化方式獨(dú)立運(yùn)作。基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)子基金募投管退，相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)建立健全行業(yè)投資項(xiàng)目備選庫，為參股子基金提供項(xiàng)目信息查詢和對接服務(wù)，并監(jiān)管子基金投向，但不干預(yù)子基金具體投資業(yè)務(wù)和投資項(xiàng)目的確定。

　　招募優(yōu)秀的基金管理團(tuán)隊(duì)并強(qiáng)化人才激勵(lì)

　　執(zhí)行私募基金管理事務(wù)的專職管理團(tuán)隊(duì)是基金的核心和靈魂，專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)專業(yè)素養(yǎng)、管理水平的高低直接決定著基金運(yùn)作水平的高低。從這個(gè)意義上講，選擇一個(gè)優(yōu)秀合格的子基金管理團(tuán)隊(duì)是引導(dǎo)基金管理運(yùn)作中最核心最重要的。

　　重慶市公開招募國內(nèi)外優(yōu)秀基金管理人，對基金實(shí)行市場化運(yùn)作。一是公司化運(yùn)作，利用市場化公司治理結(jié)構(gòu)，選用專業(yè)人才。二是募集資金市場化，同股同權(quán)同回報(bào)同競爭，雖然是政府性引導(dǎo)性基金，但既不讓利，也不讓本。三是投資決策市場化，最終投資決策由專項(xiàng)基金投資決策委員會(huì)根據(jù)市場化原則，基金公司內(nèi)部決策，政府部門進(jìn)行合規(guī)性檢查。

　　山東省引導(dǎo)基金對企業(yè)給予一定程度讓利。對于募資難度大、風(fēng)險(xiǎn)程度高但社會(huì)效益好，與政府調(diào)控意圖吻合的企業(yè)，可以給予較大程度的讓利。對于經(jīng)濟(jì)效益好、募資難度小的成熟期企業(yè)，給予社會(huì)資本同股同權(quán)同回報(bào)。

　　河南省委托專業(yè)團(tuán)隊(duì)，通過公開程序選擇全國著名投資公司運(yùn)作基金，改變政府在投資上外行指導(dǎo)內(nèi)行的弊端。河南引入團(tuán)隊(duì)薪酬激勵(lì)機(jī)制，按單只基金的整體業(yè)績進(jìn)行考核，將財(cái)政增值收益的20%用于獎(jiǎng)勵(lì)專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，并將專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)作為今后優(yōu)先考慮的合作伙伴。為鼓勵(lì)創(chuàng)新，對單個(gè)募投項(xiàng)目承認(rèn)投資風(fēng)險(xiǎn)，給予一定的投資失敗容忍度。

　　加強(qiáng)投資后管理

　　為保證政府引導(dǎo)基金的保值和增值，各地引入投資管理機(jī)制，利用行政監(jiān)督、第三方監(jiān)督(銀行)，基金管理者情況上報(bào)，政府部門績效評價(jià)等多種方法加強(qiáng)投資基金投后管理。

　　重慶市注重投資后監(jiān)督管理。一是加強(qiáng)資金管理，要求各專項(xiàng)基金資金委托銀行進(jìn)行托管，每季度提交監(jiān)管報(bào)告。二是加強(qiáng)基金投后監(jiān)督，制定基金投后監(jiān)督管理辦法，要求基金管理者每季度向引導(dǎo)基金公司報(bào)送專項(xiàng)基金運(yùn)行情況。三是加強(qiáng)績效評價(jià)，建立專項(xiàng)基金績效評價(jià)系統(tǒng)，對專項(xiàng)基金的進(jìn)度、投資方向、市場效益和社會(huì)效益開展績效評價(jià)，對績效差的按照約定終止合作。

　　河南省注重加大督導(dǎo)檢查力度。由省黨委深改組改革辦督導(dǎo)檢查是否出臺文件，是否實(shí)施改革任務(wù)和方案，如何使改革落到實(shí)處等情況。山東省強(qiáng)化投后監(jiān)管，建立投資止損機(jī)制，在每只子基金合伙協(xié)議中都明確建立多重防火墻體系。

　　設(shè)立市場化退出機(jī)制

　　多數(shù)地區(qū)為政府引導(dǎo)基金設(shè)立市場化退出機(jī)制，保證基金滾動(dòng)增長。退出機(jī)制主要有兩種：一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)，將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán)。二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。如重慶市引導(dǎo)基金按約定退出后，資金回母基金進(jìn)行滾動(dòng)發(fā)展。河南退出機(jī)制設(shè)計(jì)按照受益最大、風(fēng)險(xiǎn)最小原則，選擇IPO、股權(quán)回購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、清算等市場化方式退出。

　　(作者：樊軼俠 孫家希? 作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所)

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