菲律賓總統大選觀察：杜特爾特或實施“兩面下注”戰略

羅德里戈·杜特爾特。資料圖

　　5月9日，菲律賓舉行6年一次的全國和地方選舉，曾在菲律賓棉蘭老島達沃市擔任市長22年之久的杜特爾特在總統選舉中以較大優勢勝出，當選菲律賓新一屆總統。勝選之后，新總統是否會對菲律賓的內外政策做出重大調整，是人們最為關心的。

　　選戰突出“求新”與“求變”

　　本次菲律賓總統選舉，一度被視為近幾屆菲律賓總統大選中競選人實力旗鼓相當，選情最為撲朔迷離，選戰也最為激烈的一次。“求新”和“求變”是一個突出的特征。

　　從各位參選人的競選綱領來看，在國內議題上，多位競選人強調經濟發展、社會福利和保障就業。可以看出，阿基諾三世執政期內菲律賓經濟“繁榮”表象下隱藏的問題，已經在菲律賓國內引起普遍的關注，對阿基諾三世任內經濟政策進行調整的呼聲日益高漲。由于南海問題持續升溫,加之在阿基諾三世任期內中菲關系因南海紛爭墜入低谷，在本次菲律賓大選進程中，中國因素有所突出,這也有別于既往的菲律賓總統大選。菲律賓與中國雙邊關系的定位及未來前景，也自然成為所有候選人不可回避的重要議題。

　　菲律賓總統大選進程中，在所謂南海島礁主權歸屬問題上，所有總統候選人均強硬表示絕不退讓。甚至還有數位候選人強調，要不惜為南海島礁主權與中國一戰。在過去阿基諾三世總統將中國在南海的維權行為妖魔化為“納粹”之后，這一說法無疑是菲律賓政界精英就中菲關系發表的最具挑釁性的言論。中菲關系和南海問題似乎淪為了此次菲律賓總統大選中的噱頭。

　　但同樣值得關注的是，包括最終勝選的杜特爾特在內，幾乎所有競選人均表示與阿基諾政府的對華政策有所區別。多位候選人表示一旦當選，愿意調整阿基諾現政權的對華政策，恢復與中國的高層接觸，包括愿意以雙邊談判方式解決中菲兩國之間的紛爭。從各候選人就未來菲律賓對外政策，特別是對華政策提出的初步設想來看，似乎又在某種程度上對中國釋放出了和解的信號。

　　凸顯權力精英對華政策矛盾心態

　　兩種相互矛盾的聲音的出現，實則是菲律賓權力精英在對華政策上矛盾心態的反映。這種矛盾心態的產生，不外有三個方面的原因。

　　首先，中國是菲律賓不可選擇的鄰居，這是一個不可改變的地緣政治和地緣經濟現實。中國是菲律賓的第二大貿易伙伴、第一大進口來源國和第三大出口對象國。對于菲律賓而言，遠離中國，實則會失去更多的機會。特別是在地區經濟合作進程中，將難以分享更多的紅利。這從阿基諾三世政府一再表示出對中國“一帶一路”倡議的興趣，并在權衡再三后選擇加入中國主倡建立的亞洲基礎設施投資銀行可以得到印證。

　　因此，無論誰在菲律賓總統大選中最終勝出，都無法忽略與中國交好帶來的現實經濟利益及潛在的巨大商機。而阿基諾三世推行的對華政策，則可能導致中菲關系漸行漸遠。菲律賓下任政府需要對既有政策進行必要的調整。

　　其次，民族主義牌的雙刃劍效應。在阿基諾三世任內，通過炒作南海問題，轉移國內民眾視線，菲律賓保持了國內政局的基本穩定。民族主義已經成為政府維系執政合法性、加強國內凝聚力的有效手段。

　　在東盟成員國中，菲律賓經濟保持了較高速度的增長。但這一增長對民生惠及有限，少數得益者與普通民眾間的貧富差距正在拉大。據官方數據統計，菲律賓國內貧困率高達20%以上。國內中下層民眾對政府的不滿情緒在上升。如果僅靠打民族主義牌而不是采取措施務實地改善民生，新政權的穩定性將堪憂。

　　但另一方面，阿基諾三世執政期任由民族主義情緒蔓延滋長，民族主義情緒在青年人中，在對現實不滿人群中影響較大，部分軍界、政界人士也希望借打民族主義牌從中漁利。民族主義情緒在菲律賓國內已具有一定的社會根基。因此，任何一個總統候選人出于勝選需要，均不敢在南海島礁主權問題上持與菲政府現行立場相悖的立場。甚至還要迎合民族主義情緒嚴厲抨擊中國。不過，他們也無法提出言之有據的具體政策建議（這樣有可能被競選對手抓住把柄），更多是情緒宣泄或是政治作秀。

　　最后，外部因素的考量。阿基諾三世任內，菲律賓采取了一邊倒向美國的政策。在南海問題上，試圖借助美國和日本等外部大國對中國進行打壓和遏制。菲律賓作為美國的盟友，積極配合美國的“亞太再平衡”戰略，充當美國亞太再平衡的前進基地。而美國和日本也以幫助菲律賓加強海上能力建設為由在安全和經濟上向菲律賓提供支持。這也使得菲律賓國內主張對華強硬派有恃無恐，甚至主張對中國在南海維權行為采取更嚴厲的反制措施。

　　此外，2015年，日本和美國分別是菲律賓第一大和第三大貿易國。僅從經濟因素考慮，菲律賓也不愿違背美日的戰略意愿。但菲律賓一旦徹底淪為大國戰略競爭中的一枚棋子，甚至誘發大國之間的對抗，菲律賓自身在安全上也會陷入危險的境地。如何妥善處理與周邊大國的關系，如何分清短期利益和長遠利益，無疑對菲律賓新任領導人政治智慧和戰略視野構成了考驗。

　　面臨內外政策考驗

　　與其他競選人相較，杜特爾特留給外界的形象是敢作敢為勇于擔當，在腐敗盛行的菲律賓，杜特爾特目前也沒有貪腐丑聞纏身，在達沃市有著長期執政的經驗且政績突出。在很大程度上，杜特爾特的“橫空出世”，迎合了菲律賓民眾特別是中下層民眾渴望變革的心理。

　　在競選過程中，杜特爾特關于菲律賓外交政策的部分言論，特別是就如何處理與美國的關系及化解與中國紛爭的大膽言論也引起了外界的關注。那么，在勝選之后，杜特爾特任內是否會對菲律賓外交政策做出重大調整呢？

　　由于多種國內、國際因素的掣肘制約，在菲律賓新總統杜特爾特任內，至少在其上任初期，對阿基諾三世時期的對外政策，包括對華政策和南海政策進行調整的空間和力度有限。

　　原因有二：首先是國內方面，面對腐敗盛行、犯罪猖獗及貧富分化加劇的嚴峻社會現實，杜特爾特需要盡快兌現其在競選期間的各項承諾。杜特爾特政府可能不得不將更大的精力用于解決國內問題。這在一定程度上會影響其在外交方面的投入，對外交政策進行重大調整的動力不足。

　　國際方面，在南海問題上，阿基諾三世執政時期基本上采取依靠東盟、訴諸國際仲裁和一邊倒向美國的做法。由于美國和日本近期在南海問題上對中國的防范、打壓力度加大，特別是美國在南海問題上逐步由“戰略模糊”變為“戰略清晰”，作為美國的盟友，菲律賓一旦大幅度調整對華關系或者在南海問題上與中國尋求合作可能會招致美方的不滿。

　　再者，阿基諾三世執政時期已經與美國達成《美菲加強防務合作協定》，2016年1月經菲律賓最高法院裁定通過。杜特爾特不可能改變這個制度性安排。因此，即使杜特爾特在任達沃市長期間，一直拒絕在達沃舉行美菲軍事演習，包括抵制美國在該市建造軍事設施，在競選中也激烈抨擊美國并提出要加強與中國的雙邊對話和合作，在擔任總統后對于外交政策的重大調整也會較為謹慎。畢竟，堅持既定的框架風險度較低。近期，在國際海洋法庭就菲律賓提交的南海爭端國際仲裁宣判結果出來后，中菲關系也可能會面臨新的考驗。

　　但菲律賓對華政策調整終究要進行，特別是菲律賓部分戰略界人士重提的“兩面下注”，可能再度成為菲律賓對華政策的主流，即在安全上繼續加強與美國的合作，但在經濟上靠攏中國，在政治上要進一步加強與中國的雙邊政治互動。畢竟，靈活務實的對華政策比阿基諾三世時期僵硬的對華政策，更符合菲律賓的長遠利益。

　　在南海問題上，中國已經表明堅決維護主權的信心和決心，堅決反對菲律賓單方策動的、無視中國利益訴求且缺乏法律效力的國際仲裁。與此同時，中方已在國際場合多次明確表明中方主張通過“雙軌思路”解決南海問題的誠意。近期，中國政府也明確表示將與東盟國家共同商討簽署《南海各方行為準則》相關事宜。

　　人們注意到，杜特爾特在菲律賓總統大選進程中就改善中菲關系也做出一些積極的表示(例如菲中可共同開發近海油氣資源)。這在一定程度上也為中菲兩國關系改善提供了新的契機。在此問題上，中菲兩國需要以最大的誠意相向而行。從長遠來看，逐步修復中菲雙邊關系，從中菲兩國的進步、發展、繁榮及中菲關系的穩定大局中獲益，無疑是中菲兩國最佳的選擇。

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