【治國理政新實踐·重慶篇】巴南探索農戶“四權”自愿有償退出機制

　　近日，天星寺鎮芙蓉村學堂堡社，劉開素（左）與黃代琴（右）自愿退出“四權”后，當年兩戶人家的宅基地變成了美麗的度假莊園。記者謝智強攝

　　巴南區天星寺鎮，海拔700米左右，距離區政府所在地龍洲灣約50公里。當地村民大多外出經商務工，大量承包地撂荒。

　　從2014年底開始，在這片土地上悄然醞釀著一場變革。重慶綠滿家實業有限公司（以下簡稱“綠滿家”公司）與該鎮芙蓉村學堂堡社7戶村民達成協議：7戶村民自愿將農村土地承包經營權、農村宅基地使用權、林地承包經營權和集體收益分配權（以下簡稱“四權”）退回社集體，獲得相應補償；在確保集體土地所有權性質不變、土地用途不變的前提下，綠滿家公司與社集體簽訂土地流轉協議，取得7戶村民退出的“四權”進行農業綜合開發。

　　近日，記者在學堂堡社采訪時發現，當地進行的農村土地權屬改革嘗試，不但盤活了農村土地資源，也使業主、農戶和社集體得以“三贏”。

　　背景

　　農民有進城的意愿，城市資本有有效利用土地的需求

　　71歲的學堂堡社村民劉志杰，早在10多年前就搬到魚洞和兒子一起居住，家里的近9畝地基本撂荒，老房子也早已破敗不堪。劉志杰老兩口早有進城買房定居的打算，卻沒有足夠的安家資金，在學堂堡社享有的“四權”不能變現，形同“雞肋”。

　　像劉家這樣的情況在當地十分普遍。學堂堡社社長鄧德權告訴記者，當地共有農戶254戶725人，人均耕地面積1.8畝。其中231戶523個勞動力長期在外務工經商，有198戶在城鎮擁有穩定住所。導致該社土地撂荒比例較高，達到30%-40%。

　　與此同時，從2008年起就在當地流轉土地進行農業綜合開發的綠滿家公司卻年年虧損：簽訂土地流轉協議的期限為25年，但村民擔心修路、挖渠等改造會破壞原先劃定的地界，無法原樣歸還，不愿意把土地流轉出來。而不進行大規模土地整治，就不能形成規模經營，公司無法盈利。

　　近年來，隨著城鎮化的推進，巴南區農業勞動力向城鎮加速轉移，由此帶來三個問題：一是農村大量承包地撂荒，宅基地空置；二是農民進城生活缺乏足夠的安家資金；三是城市資本下鄉找不到有效的資產匹配，不敢大規模投入。

　　農民有進城的意愿，下鄉的城市資本有有效利用土地的需求，中間相隔的只是一道制度的“橫梁”。

　　過程

　　7戶村民率先退出“四權”

　　到了2014年底，綠滿家公司在天星寺鎮的整體投入已近4億元，放棄可惜。于是，公司負責人毛良模找到學堂堡社后兜灣7戶村民，與他們分別簽訂了《權利轉讓及預補償協議》，7戶村民將“三權”（土地承包經營權、林權、宅基地使用權）轉讓給綠滿家公司，而綠滿家公司參照當地征地補償的標準對村民進行補償。

　　這一私下協議很快被鎮政府得知。該鎮黨委書記郭猛飛說，考慮到雙方都有需求，但私下協議不合法、不合規，政府決定將其作為農村土地權屬改革試點，著手進行規范。在經過多次調研后，農戶“四權”自愿有償退出機制框架初步構建。

　　郭猛飛介紹，規范的具體方式為解除原公司與農戶簽訂的“三權”轉讓協議，改為由農戶將“三權”及集體經濟收益分配權退還給社集體，社集體參照重慶市“地票”市場價和宅基地復墾等相關政策分別對“四權”計價后對每戶進行補償，再由社集體將土地流轉給公司，補償費用則由公司墊付。

　　通過這種方式，學堂堡社后兜灣7戶村民自愿退出“四權”，實現直接財產性收入375萬元，戶均補償資金53.57萬元，人均15萬元。綠滿家公司則獲得7戶村民退出的“四權”，有效期30年。

　　社集體對公司使用土地的情況進行監管，確保土地用途不變，嚴禁取得“四權”的公司占用基本農田搞建設。

　　效果

　　村民進了城，后兜灣變了樣

　　從探索農戶“四權”自愿有償退出機制至今已過了一年多時間，效果如何？

　　記者在學堂堡社后兜灣看到，7戶村民原來的宅基地上修建了用于發展鄉村旅游的英倫風格民舍，民舍依山傍水，風景宜人。

　　毛良模介紹，根據公司規劃，村民原有的耕地將用來種植牧草養奶牛，原有的林地用于發展林下養雞，原有的宅基地則改建成民舍，如此一來，既不改變土地用途，又讓當地整體環境得以大變樣。“今年8月，民舍便可建成并對外開放。”毛良模說。

　　而對于退出“四權”的村民來說，比起一年一兩千元的土地流轉費用，一次性補償讓他們解了燃眉之急。

　　47歲的黃代琴是首批退出“四權”的7戶村民之一，夫妻倆都在魚洞街道打工，5年前在魚洞按揭了一套房屋，貸款40余萬元。退出“四權”后，一家5口辦理了“農轉城”，拿到了75萬元的一次性補償，還清了按揭貸款。加上打工所在企業為其購買了城鎮職工養老保險，夫妻倆今后的生活有了保障，真正成為了城里人。

　　巴南區有關領導稱，探索推進的農戶“四權”自愿有償退出意義深遠。一來解決了土地碎片化經營問題，提高了土地利用效率；二來增強了新型農業經營主體的投資信心；三來實現了農戶閑置資產的貨幣化，增加了農民的財產性收入；四是實現了農民身份的真正轉變。在盤活農村資源，為城市提供有效供給的同時，也能更好推進城鎮化進程和供給側改革。

　　問題

　　仍需完善相關制度

　　發生在后兜灣的變革，正在當地村民中產生潛移默化的影響力，不少人已經前來芙蓉村村委會打聽退出“四權”的相關事宜。而綠滿家公司也有著以此為突破口、大規模發展觀光農業的意向。但記者在調查中發現，業主和農民仍有顧慮。

　　毛良模說，要取得農戶“四權”進行規模經營，企業需要墊付大筆費用，但從目前運行的情況來看，支付了大筆墊付費用的企業沒有土地使用權證，無法通過“三權”抵押實現融資，影響企業正常運行。

　　而農戶的擔憂則在于退出“四權”后未來的保障制度上。由于目前關于“四權”退出機制的法律規定還不完善，特別是超齡人員（男超過60歲，女超過55歲）無法參加養老保險，這讓農戶對于進城后能否享受和城里人同等社會福利待遇還存在后顧之憂。

　　在試點農戶“四權”自愿有償退出機制的同時，巴南區也在探索分權自愿退出機制，即農戶可根據自己的實際情況和業主需求，自愿退出“四權”中的“一權”、“兩權”或“三權”，以切合農村實際。