農村扶貧開發：中國維護發展權的成功實踐

　　中國貧困人口主要集中在農村貧困地區。農村扶貧開發行動是中國最重要的減貧行動。改革開放以來，根據中國經濟發展水平低、農村貧困面大的實際情況，中國政府確定了開發式扶貧方針，安排專項資金，制定專門的優惠政策，在全國范圍內開展了有計劃、有組織和大規模的扶貧行動，旨在通過幫助貧困地區的經濟社會發展來解決貧困問題。經過長期實踐，中國走出了一條適合中國國情、有中國特色的減緩農村貧困道路。

　　一是政府全面主導農村扶貧事業。中國政府統籌制訂扶貧規劃。實現共同富裕是中國社會發展的目標。第一，將減緩農村貧困納入國家整體發展戰略之中。1986 年，中國政府在國民經濟“七五”發展計劃（1986-1990）中，專門編列了“老、少、邊、窮”（即革命老區、少數民族地區、邊遠地區、貧困地區）地區的經濟發展一章，要求這些地區因地制宜地發展經濟。同時，國家對老、少、邊、窮地區在資金方面實行扶持政策。此后，每個國民經濟五年規劃都把扶貧作為重要內容。同時，政府還制訂專門的扶貧計劃，如1994年的《國家八七扶貧攻堅計劃》、2001年的《農村扶貧開發綱要（2001-2010）》、1996年的《1996-2000年全國科技扶貧規劃綱要》、2005年的《扶持人口較少民族發展規劃（2005-2010年）》和2011年的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》等。第二，建立扶貧開發領導機構。1986年，國務院貧困地區開發領導小組（1993年更名為國務院扶貧開發領導小組）及其辦公室成立，從中央政府層級負責組織、領導、協調、監督、檢查貧困地區的扶貧開發工作。相關省、自治區、直轄市和地（市）、縣級政府也都成立了扶貧開發領導小組，設立了扶貧辦公室，在鄉政府中設置了扶貧專干，負責本地的扶貧開發工作。扶貧開發實行分級負責、以省為主的行政領導責任制。第三，政府安排扶貧開發專項資金。近30年來，隨著國家財力的增強，政府安排的專項扶貧投入不斷增加。1980-2000年中央政府的扶貧投入總計達到1680多億元。2001年-2010年，中央共投入財政扶貧資金1440億元。“十二五”期間，中央財政專項扶貧資金從每年272億元增長到467.45億元。“十三五”期間，中國政府為農村扶貧提供了更加充足的財政支持。中央決定，今后五年政府扶貧投入要與脫貧攻堅任務相適應，要保證脫貧攻堅的需要。

　　二是實行開發式扶貧。1986年，中國政府確定以開發式扶貧作為農村扶貧政策的核心和基礎，要求以經濟建設為中心，支持、鼓勵貧困地區干部群眾改善生產條件，開發當地資源，發展商品生產，增強自我積累和自我發展能力，逐步形成貧困地區和貧困戶的自我積累和發展能力，主要依靠自身力量解決溫飽、脫貧致富。開發式扶貧主要包括四個方面：第一，建設基礎設施，改善生產條件。第二，在貧困地區因地制宜地培育和發展產業。第三，開展農業先進實用技術培訓。第四，扶貧開發與水土保持、環境保護、生態建設相結合。1994年公布的《國家八七扶貧攻堅計劃》中為開發式扶貧作出具體規定。國家扶貧專項資金的投向也由過去直接發放給貧困農民，轉為確保貧困農戶擁有持續穩定的脫貧致富能力。1980－2003年間中國累計投入扶貧資金1026億元，其中65％重點支持改善農村基本生產條件和實用技術培訓。2001年的《農村扶貧開發綱要（2001-2010）》和2011年的《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年)》也都把增加對貧困地區資金投入、促進貧困地區經濟發展作為主要扶貧方式。

　　三是以貧困人口集中的貧困地區作為全國扶貧的突破口和主戰場。為了集中使用扶貧資金，有效地扶持貧困人口，中國政府確定了592個由國家重點扶持的貧困縣，這些貧困縣涵蓋了全國72%以上的農村貧困人口。中央政府采取一系列有針對性的政策措施，通過對貧困縣的集中有效扶持，帶動了全國農村貧困問題的解決。2011年以來，中國政府進一步將武陵山地區、烏蒙山地區、秦巴山地區、滇桂黔石漠化地區、六盤山區、滇西邊境山區等14個集中連片特殊困難地區作為扶貧開發的主戰場，加大扶持和投入力度。中央對集中連片特困地區實行一系列特殊了扶持政策，包括：中央財政扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區；加大中央和省級財政對貧困地區的一般性轉移支付力度；加大對連片特困地區的投資支持力度，國家在西部地區連片特困地區安排的公益性建設項目，取消當地配套資金；國家對貧困地區進行產業扶持，國家大型項目、重點工程和新興產業優先向符合條件的貧困地區安排，勞動密集型產業向貧困地區轉移。這些扶持政策同國家西部大開發政策、惠農政策以及在教育、醫療和社會保障方面的政策產生了疊加影響，集中連片特困地區的資金流入大幅增加。四是實行精準扶貧。黨的十八大以來，精準扶貧成為中國扶貧工作的主旋律。精準扶貧就是要把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策，根據貧困對象的具體情況和特殊的致貧原因，為每個貧困戶和貧困村制定不同的脫貧方案，投入不同的資源，務必使其按期脫貧。實現2020年我國現行標準下農村貧困人口全面脫貧的目標。

　　（作者：李云龍，中央黨校國際戰略研究院教授、中國人權研究會理事）

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