中央經濟工作會議解讀之三丨趙昌文：以深化改革為核心 謀劃去產能治本之策

　　———訪國務院發展研究中心產業經濟研究部部長趙昌文

　　標本兼治 長短結合

　　近日閉幕的中央經濟工作會議提出繼續深入推進“三去一降一補”五大任務，推動鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能，防止已經化解的過剩產能死灰復燃。

　　2016年去產能的成效如何？有哪些可以總結的經驗？2017年的去產能將呈現出哪些特點？中國經濟時報記者就此專訪了國務院發展研究中心產業經濟研究部部長趙昌文。

　　他認為，2016年的去產能工作抓住了當前經濟的主要矛盾。2017年的去產能工作，要更加強調法治化、市場化手段。要以深化改革為根本途徑，建立化解過剩產能的長效機制。

　　中國經濟時報：作為“三去一降一補”的首要任務，2016年的去產能已接近尾聲，有哪些可以總結的經驗？

　　趙昌文：鋼鐵和煤炭行業是2016年去產能的重點。鋼鐵行業的任務是4500萬噸，煤炭行業是2．5億噸，目前看已全面提前完成年初設定的目標。按照原計劃，在“十三五”期間，鋼鐵行業壓減1億噸至1．5億噸產能，煤炭要在近年來淘汰落后產能的基礎上，用3—5年的時間，再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右。這樣看來，鋼鐵已完成三分之一，煤炭已完成四分之一的任務。

　　總結2016年的工作，我想用一句話來概括，那就是“去產能抓住了當前經濟工作的主要矛盾”。一是去產能作為供給側結構性改革“三去一降一補”五大任務之一，從中央確定總的目標，到根據一定標準進行任務分解，再到地方按照目標和任務層層執行，從上至下都在堅定不移地推進，目標明確，任務清楚，推動力很強。二是抓重點行業和重點地區，而不是一刀切和平行用力。目前不少行業都面臨比較嚴重的產能過剩問題，選擇有代表性的主要行業和產業領域推進去產能工作，非常必要。其中，鋼鐵是資本密集型行業，煤炭是勞動密集型行業，兩個行業的總量和規模都比較大，國內外關注度很高，因為近年來鋼鐵的出口超過一億噸，而煤炭行業與能源轉型、環境和氣候變化等問題密切相關。從重點地區看，無論是鋼鐵產業比較集中的河北，還是煤炭產業的集中地山西，都是推進去產能的重點區域，能夠集中見效。

　　今年下半年以來，鋼鐵和煤炭市場的回暖和效益好轉，雖然有多種影響因素，但去產能無疑起了最重要的作用，說明抓好去產能工作確實取得了成效，有利于行業脫困發展，這在一定程度上也印證了去產能的重要性和方向的正確性。

　　中國經濟時報：今年去產能還有哪些有待完善的地方？

　　趙昌文：雖然2016年的去產能工作全面完成了任務，但還有一些有待完善和需要進一步思考的地方，特別是如何做到標本兼治、長短結合。

　　一是如何更好地發揮市場機制在去產能中的作用。過去很多競爭性行業，比如家電、食品、紡織等都出現過比較嚴重的產能過剩，但最終靠市場的力量實現了供需關系平衡。雖然這一輪產能過剩主要是在重化工行業，但從上述行業發展的歷史中我們一定可以找到不少值得借鑒的經驗。

　　二是如何把原則性和靈活性相結合。原則性體現在必須完成中央確定的任務上，靈活性是指遇到具體情況時要實事求是。我們在地方調研中發現，去產能的任務越是分解到基層，就越沒有了靈活性。以鋼鐵行業為例，如果過多地去掉高爐的產能，就會對轉爐的配比產生影響，導致企業無法做到生產設備的最優化。

　　此外，中央目前的獎補政策主要針對人員安置問題，但在實際中也遇到一些新情況，比如有的企業早已經停產但設備并沒有徹底拆除，也沒有人員安置的任務；有的還在運營的企業，主要的損失是資產損失等，按現在的政策均不屬于獎補資金的范圍。所以，未來政策還有進一步完善的空間，而且要對已經停產的企業和沒有停產的企業區別對待。

　　中國經濟時報：中央經濟工作會議提出，2017年要繼續推動去產能，對比2016年，2017年的去產能工作在具體措施上會有哪些延續和變化？是否會從鋼鐵和煤炭行業領域擴容到其他產業？

　　趙昌文：中央經濟工作會議強調以新發展理念為指導，以供給側結構性改革為主線，因此，繼續推進供給側結構性改革仍然是2017年經濟工作的主要任務，去產能工作也會按照既定的原則向前推進。

　　一是2017年是供給側結構性改革的深化之年，同時，中國經濟發展的內外部環境可能會出現一些新的、不確定性變化。所以，要堅持“穩中求進”這個工作總基調和方法論，既堅定不移地推進供給側結構性改革，也要做好整個經濟的宏觀調控，將調整和調控有機結合起來。

　　二是中央經濟工作會議提出，要防止已經化解的過剩產能死灰復燃，同時用市場、法治的辦法做好其他產能過剩行業的去產能工作。我理解，2017年的去產能將會更加強調環保、能耗、質量、安全等相關法律法規和標準，這意味著將會更加嚴格執行行業標準和加強監管，實現法治化去產能。

　　三是如何更好地發揮市場機制在去產能中的重要作用仍然需要繼續探索。比如是否可以考慮把各地去產能的目標變成指導性目標，而不是強制性目標，建立相應的激勵和約束機制，給地方一定的可調節空間。同時，在一定區域范圍內，探索產能置換指標的交易，解決微觀層面特別是企業內部的平衡性問題。

　　2017年的去產能是否會從鋼鐵和煤炭行業擴容到其他產業，我的看法是，如果能在鋼鐵和煤炭行業探索出一些有效的做法，水泥、電解鋁、平板玻璃等其他產能過剩的行業也可以借鑒，但這些行業，無論是總體市場規模還是影響力都相對較小，因此，可以主要通過行業自律實現去產能，特別是以法治化、市場化的手段解決產能過剩問題。

　　中國經濟時報：處置“僵尸企業”關系到去產能的成敗，去產能的快速推進，客觀上將需要處置“僵尸企業”數量集中在了一個較短的時間里，給相關工作帶來挑戰，有哪些方式可以化解這些挑戰？

　　趙昌文：要處置好“僵尸企業”，首先要明確“僵尸企業”的定義。之前對“僵尸企業”的定義主要是定性的標準，指已經停產或者半停產，連年虧損，甚至資不抵債，靠政府支持和銀行貸款維持的企業。但是，依照這些標準，我們并不能準確知道實際上有多少“僵尸企業”。以國有企業為例，國資委曾提出要用三年時間，完成處置300多家“僵尸企業”任務，但到底有多少國有的“僵尸企業”，并沒有明確的說法。

　　雖然如此，但是我們至少有一個基本的判斷，那就是，凡“僵尸企業”陷入債務困境都有比較長的一段時間了，不可能是短期的周轉困難。通過處置“僵尸企業”去產能，主要還是存量的產能，對市場上的供給影響并不是很直接。所以，政府沒有必要大包大攬，要主要依靠市場化的兼并重組，推進這項工作。

　　中國經濟時報：中央經濟工作會議提出，創造條件推動企業兼并重組，妥善處置企業債務，做好人員安置工作，2017年將如何推動企業的兼并重組？

　　趙昌文：2010年和2014年中央相繼出臺了《國務院關于促進企業兼并重組的意見》和《國務院關于進一步優化企業兼并重組市場環境的意見》，明確促進企業兼并重組的基本原則，即發揮企業的主體作用、堅持市場化運作、促進市場有效競爭，提出落實稅收優惠政策、加強財政資金投入、加大金融支持力度、支持企業自主創新和技術進步、充分發揮資本市場推動企業重組的作用、完善相關土地管理政策、妥善解決債權債務和職工安置問題、深化企業體制改革和管理創新，加強對企業兼并重組的引導和政策扶持。在財稅支持政策上提出，完善企業所得稅、土地增值稅政策，落實增值稅、營業稅等政策，這些原則現在依然適用。

　　推動企業兼并重組，首先要分清楚企業的債務情況。企業債務的形成有多種原因，有些企業的債務屬于“發展性債務”，也就是說，這類企業往往有核心競爭力，比如專利、技術、核心產品等，通過市場化的兼并重組可以極大地增強企業活力。有的企業債務屬于“生存性債務”，通常包袱較重，債務關系復雜，并不是資本市場中受歡迎的，更多情況下要破產重整或破產清算。因此，兩類企業要求的政策條件并不一樣。

　　中國經濟時報：鋼鐵和煤炭是一些地方的主導產業，大力推進去產能，使得地方面臨較大的財政和人員安置壓力，在去產能的過程中，如何平衡地方經濟發展與過剩產能的關系？

　　趙昌文：短期內，去產能一定會對一個地區的經濟發展帶來壓力，如影響GDP、地方財政收入的增速、增加就業壓力和銀行不良資產，但是，要辯證地看。一個是整體與局部的關系。從整體看，特定地區的去產能，會使得整個行業的景氣程度改善，從而有利于行業整體發展。一個是短期與長期的關系。從長期看，推進去產能，最終會使得經濟發展的質量和效益得到改善，減輕未來發展的包袱。

　　對于GDP增速，此次中央經濟工作會議再次強調“要堅持以提高發展質量和效益為中心”；對于去產能客觀上帶來的財政負擔和人員安置的壓力，通過中央財政專項資金的合理使用和財政專項轉移支付可以解決一部分問題，從地方的角度看，也要平衡好政府支出和去產能的成本的關系，在保民生、保底線的過程中，更好地推進去產能工作。

　　中國經濟時報：去產能是一項系統工程，需要不斷深化其他領域的改革，比如國企改革、推進產業轉型升級等，需要哪些配套措施？

　　趙昌文：2003年到2012年，在新一輪重化工業的快速擴張中，國有資本是主力軍，所以，迄今相當多的國有資本和國有企業分布在產能過剩行業中，去產能首先涉及到的就是國有資本布局結構的調整。在新一輪國資國企改革中，一個基本趨勢應該是國有資本要盡可能從產能過剩的重化工行業中退出，向戰略性新興產業領域集中。此外，國企內部也要通過有進有退實現資本布局結構的合理調整。最后，要通過深化國資國企改革，建立起化解產能過剩的長效機制。

　　去產能和產業升級是一個問題的兩個方面。從某種意義上說，淘汰落后產能本身就是推進產業升級，通過不斷提高技術和質量標準，形成相對先進的產能，才能最終滿足消費者的需求升級。

　　去產能的過程中要把企業的技術改造和設備更新作為重點。現在很多企業的產品質量滿足不了市場需求，甚至一些傳統的消費品也存在質量問題，既有質量標準不夠高、質量控制不夠嚴、工匠精神不夠等問題，也有客觀上存在的技術和設備上的短板。所以，企業在去產能的過程中要同步做好“去也是在進”的轉換，通過“瘦身”精神更好，規模減小但效率更高。