河南新型農村社區建設"爛尾" 專家:涉違規占地

　　2017年1月8日下午，久霾不散的河南許昌縣陳曹鄉雙樓張村終于等來了新年的第一個晴天，村民張大爺決定到村子旁邊的新社區里散會兒步。

　　新社區和老村子僅隔了一小片麥子地，看上去卻是兩個不同的世界。

　　老村里房子破舊、大小不一，車過之處塵土飛揚，村民們來來往往。新社區里31棟新建的4層樓房整齊地排列，綠化草坪、路燈、監控探頭一應俱全，然而，沒有一戶村民入住。

　　每次走在新社區空曠而嶄新的水泥馬路上，張大爺心里都忍不住嘆息，這么大的社區荒了3年，可惜了村子里180畝種糧食的耕地。

　　2012年開始，陳曹鄉一共占用近1000畝耕地，建設了4個新型農村社區，統一規劃建設居民住房和公共服務設施，號稱要讓農村人過上城里人的生活。

　　2012年末，河南省官方宣傳稱，全省建成及在建的新型農村社區共3250個。因規模普遍巨大，民間俗稱為“萬人村”。

　　去年年末，新華社又公布了一串數字：至今河南省有1366個新型農村社區停建，直接損失600多億元。

　　在陳曹鄉，雙樓張村是唯一完工的社區，其余三個均因資金問題不同程度爛尾。

　　2016年12月29日，中央紀委監察部網站發布了《中共河南省委關于巡視整改情況的通報》，其中特別提到：“針對解決新型農村社區建設遺留問題不力的問題，出臺關于新型農村社區遺留問題的整改實施方案……各地積極采取抓完善入住、抓轉型建設、抓調整瘦身、抓退出轉化等方式，分類解決社區遺留問題。”

　　1月5日，河南許昌縣陳曹鄉孫村社區，小區道路和綠化還未完成，無人入住。新京報記者 逯仲勝 攝

　　荒蕪的社區

　　4年前，河南許昌縣陳曹鄉政府干部在大會上告訴村民，雙樓張村的新型農村社區計劃整合周邊的6個行政村，安置2930戶11479口人。

　　村民將住進新樓房，統一用上暖氣、天然氣，喝上自來水，社區里建有垃圾站、小學、幼兒園、衛生所等城市社區標配。

　　那時，最吸引村民張喜全的一條是，每位村民都能免費分到30平米的房子，“如果家里有6口人，就能分到180平米的房子，這樣就夠住了。”

　　然而，等到2013年4月社區1期工程基本建成時，政府的說法變了。

　　新房需要村民掏錢買，每平方米1000元。村民原有房屋按每平方米420元的價格補償，即2平方米的舊房還換不來1平方米的新房。張喜全算下來，加上裝修，還得掏近10萬元，不劃算。

　　他自己的房是兩層水泥房，還有獨門小院。他的想法代表了多數村民：自家房住得好好的，為什么要掏錢買政府蓋的樓？

　　距離雙樓張村東邊6公里，崗黃村村頭的崗黃社區只建了20多座3層的鋼筋水泥架，因投資商資金鏈斷裂，從2013年起就荒在了地里，周圍雜草叢生。

　　這個爛尾社區占用崗黃村180畝耕地。有的村民不忍土地白白被爛尾社區浪費，在樓房的周邊、間隙開墾土地種回小麥。

　　新京報記者還探訪了開封市尉氏縣。張氏鎮的郭家社區，原規劃面積622畝，可安置3600余人。如今，兩層的聯排別墅里入住率不足半成，社區東邊4棟商鋪空空如也。

　　門樓任鄉的門樓任社區，4層樓房沒有一戶入住。

　　“第二次革命”

　　2012年，陳曹鄉大開馬力，興建4個社區，并計劃以7個新型農村社區的方式，把全鄉7.6萬人口盡攬其中。

　　在村民張喜全的印象里，許昌市非常重視雙樓張村的項目，時任許昌市委書記親自來了社區幾次，視察、督促現場施工，“大概是政府很看重吧。”

　　2011年11月26日，河南省召開第九次黨代會。黨代會報告花大篇幅闡述了新型農村社區的地位，“走新型城鎮化道路，必須增加新型農村社區這一戰略基點”，并把新型農村社區建設作為“統籌城鄉發展的結合點、推進城鄉一體化的切入點、促進農村發展的增長點。”

　　這也成為河南全省各地推進新型農村社區的政策來源。

　　報告出臺之前，河南省新鄉、平頂山、安陽、鶴壁、許昌等多地已經開展了新型農村社區建設試點，時任河南省委主要領導到多地視察，并予以高度肯定，認為建設新型農村社區是繼家庭聯產承包責任制之后農村發展的“第二次革命”。

　　河南大學中原發展研究院院長耿明齋理解河南大力推進新型農村社區的緣由。

　　他說，河南是全國的農業大省、農民大省、人口大省。從國家戰略的角度，河南要承擔保障糧食安全的任務，過去多年來國家在分配建設用地指標時，對河南省比較苛刻。

　　河南也是一個發展水平相對滯后的省份。2011年，河南城鎮化率為40.57%，與全國平均城鎮化率51.27%存在一定距離。

　　耿明齋認為，如何能增加建設用地，是河南工業化和城鎮化道路上最突出的矛盾和問題。新型農村社區將村莊合并后，騰出大量建設用地，是解決建設用地短缺的有效方式，“方向上有它內在的合理性。”

　　然而，在他看來，新型農村社區要成功，需滿足兩個前提：第一，農業就業非農化基本完成，大部分農民收入不依靠種地。第二，土地的升值達到一定的幅度，舊村拆遷騰出的建設用地進行商業運作后可以補償新型農村社區建設的成本，否則可能面臨無錢可建、資金鏈斷裂的風險。

　　因此，更合理的推行方式是先建工廠、再建社區。

　　河南省多位官員、專家也曾公開反對。

　　河南省一位已退休的廳級官員張華(化名)意識到了省委領導對新型農村社區的興趣，曾先后三次在河南省領導面前提出反對意見，“你在的時候大家都說好，你走了之后肯定有后遺癥。”

　　九代會之前，他也曾在專家座談會上面對5位省部級官員表達同樣的觀點。

　　張華的反對沒有得到回復。

　　“打雞血”建社區

　　河南省九代會之后，興建新型農村社區的浪潮迅速席卷全省。

　　2012年2月24日，河南省住建廳與省財政廳聯合下發文件，要求2012年河南省全面啟動縣(市、區)域新型農村社區布點規劃，并完成全省50%以上的規劃。到2013年年底前，全面完成規劃。

　　2012年末，河南省明確提出要求加快新型農村社區建設。

　　為迎合河南省的要求，各市先后報出目標：許昌市計劃在“十二五”期間啟動300個社區；平頂山規劃，到2020年全市2620個村將合并成539個社區；開封提出全市2381個村規劃為800個社區……

　　據《河南日報》報道，截至2012年末，河南省已規劃新型農村社區近萬個，建成及在建的新型農村社區共3250個。

　　劉巖(化名)還記得，2012年初，大報、小報、電視都在正面宣傳新型農村社區，“這么大力宣傳新型農村社區，這一定是個利國利民的好事情。”

　　在外地工作的劉巖心動了，2012年4月，他回到尉氏縣考察。

　　他正好趕上了在尉氏縣政府會議大廳召開的動員大會。會議持續了近3個小時，由時任縣委書記范付中主持，縣里的四大班子、相關部門、公檢法、各鄉鎮黨委政府、村級一把手參加，號召各部門積極投身到新型農村社區中來。

　　隔了近5年，劉巖還能記得范付中強調：新型農村社區是開封市的經濟抓手，也是一項重要的政治任務。各鄉黨委書記上臺簽訂目標責任書，承諾保證完成任務。

　　尉氏縣計劃用10年左右時間，啟動建設近200個新型農村社區。在會上，范付中下達任務，要求2012年每個鄉鎮至少啟動一個社區，并連片建設住房100套以上。

　　新京報記者獲得的尉氏縣政府文件顯示，2012年底未啟動新型農村社區建設的鄉鎮，實行一票否決，取消一切獎項，其黨鎮委書記一律免職，鄉鎮長一律降職，分管副職不予提拔。

　　若能按要求完成建設任務，且規模在1000戶以上，鄉鎮黨委書記經考察符合黨政領導干部任用工作條例的，可推薦為副縣級干部，鄉鎮長予以重用；對于表現優秀的新型農村社區支部書記，經考察合格的，可享受副科級工資待遇。

　　尉氏縣的這個獎懲制度來源于開封市的文件。

　　新京報記者獲得了《中共開封市委 開封市人民政府關于加快推進新型城鎮化攻堅戰的實施意見》(討論稿)，《意見》提出了明確的工作要求：2012年底，開封市各縣區所建成的新型農村社區中，必須有一個規模達到1000戶以上。

　　根據《意見》，2011年啟動的35個新型農村社區，2012年底每完成一個，從市級新型農村社區建設專項資金中，獎補縣區100萬元，每少完成一個將從整合的該縣區財政資金中扣除100萬元。

　　“大家像打了雞血一樣，會議特別隆重，”劉巖被會議氣氛感動了，當即決定投資。

　　1月14日，河南開封尉氏縣門樓任村，整個社區入住率不足1/3。新京報記者 付姍 攝

　　危險的資金鏈

　　2012年，河南省財政廳籌措資金10億元，支持各地新型農村社區，用于社區公共基礎設施和公共服務設施建設補助。

　　據測算，1個5000人人口規模的新型農村社區，僅基礎設施和公共設施就需投入2000萬至3000萬。因而，10億元對于全省幾千個社區來說，簡直杯水車薪，還需要各地政府自己籌資。

　　據新華社報道，由于河南多數縣屬于吃飯財政，村集體經濟薄弱，“僅靠地方財力，不能滿足農民群眾盡快入住新社區的強烈愿望”。因此，河南有關方面建議國家整合“涉農資金”，擴大地方政府捆綁使用權限，向新型農村社區基礎設施建設傾斜。

　　而根據《財政專項資金管理辦法》專項資金應專款專用，不得用于專項資金適用范圍以外的開支。

　　以尉氏縣為例，該縣整合的資金達24項，其中包括：水利部門管理的安全飲水和小型農田水利建設、國土水土保持重點建設等專項資金，發改委管理的以工代賑和優質小麥基地建設等專項資金，民政部門管理的農村最低生活保障、農村五保供養等專項資金，人口計生部門管理的農村基層計生服務體系等專項資金。

　　2012年6月，劉巖與尉氏縣某鄉鎮簽訂項目建設委托開發合同。

　　盡管縣財政整合了各種專項資金，劉巖告訴新京報記者，3000多萬投資的社區中，市縣兩級政府僅投入了70多萬。

　　不得已，劉巖以4分的利息向高利貸借款，投了3000多萬。

　　根據劉巖與鄉政府簽訂的合同，為提高本鄉群眾買房熱情，鼓勵拆舊房復耕，鄉政府支持地產商對購房者實行舊宅返購復耕政策，即舊宅換新宅。

　　鄉里也按照河南省和開封市的要求，禁止所有村民新建、改建房屋。

　　但社區建好之后，這些政策還是沒法激起村民的購買熱情。最大的阻力還是社區房屋的價格太高了。

　　在劉巖看來，鄉政府沒有提出具體的拆遷補償政策，20多萬一套的別墅，只有少部分有實力或者急需新房的村民才會購買。

　　距離1期社區建成已過去了近4年，社區只賣出了不足3成，其中大部分由外村或外鄉人購買。

　　為了幫助劉巖回籠資金，合同以加快該鄉鎮的城鎮化發展為由，允許劉巖將部分房屋銷售給戶籍不在本中心范圍內或鄉外的人員，并給其辦理房產證和土地使用證，與本村村民享受同等待遇。

　　律師裴愛英認為，將集體土地上的房屋對外村人銷售，明顯違反了土地管理法。

　　河南省南陽、商丘、登封、永城、焦作等多個市的下轄縣的新型農村社區因對外銷售而被媒體曝光。

　　至今，鄉政府也沒能按照合同的要求，給劉巖投資的社區所占的土地辦理集體建設用地的相關證件。劉巖透露，至今社區所占的土地還是耕地性質，因此他沒法在銀行貸款。

　　國土局至今沒有給劉巖建的社區辦理產權證，賣出的房子也都沒有任何房產證件。

　　至于劉巖自己，他還有近2000萬被套在社區里，無法回本。

　　在許昌縣陳曹鄉，4個社區都存在資金鏈斷裂的問題。

　　2013年6月，崗黃村社區建設停工。一位施工單位負責人告訴新京報記者，社區由北京中海建設工程有限公司甘肅分公司承建，再分包給10個施工單位，由施工單位提前墊資。

　　開工1年后，北京中海公司與政府解除合同，施工單位只能轉向陳曹鄉政府討要工程款，“我們鬧一次就給一點，到現在還欠我們800萬。”

　　涉嫌違規占地復耕難

　　根據劉巖與鄉里簽訂的合同，村委會負責整合村里的土地，并租用給劉巖的公司，期限為50年。

　　劉巖告訴新京報記者，其社區租用的土地面積均為村里的耕地。社區計劃利用城鄉建設用地增減掛鉤的周轉指標，先在耕地上建社區，待村莊整體搬遷入社區之后，將其整體復耕，實現占補平衡。

　　這種“以租代征”的方式，已在2012年7月被國土資源部明文禁止，卻是河南省建新型農村社區用的普遍方式。

　　河南省辦公廳2012年下發了《河南省土地資源保障專項工作方案》，對新型農村社區建設占用的土地，允許預先使用土地綜合整治騰退出的節余建設用地指標，但必須在3年內完成舊村拆遷復墾并歸還指標。

　　河南省委農村工作辦公室曾算出一筆賬：通過“拆村并居”搞新型農村社區建設，可以盤活約900萬畝的農村集體建設用地。

　　但現實恰恰相反，新京報記者走訪過的陳曹鄉、尉氏縣的多個社區都因為村民買不起社區的房子、或不愿買新房，沒能將村莊整體搬遷、復耕，導致超出周轉期限3年之后，依舊無法對村莊復耕。

　　而這也是河南省多數新型農村社區面臨的問題：不僅沒能節省土地，反而占用了更多的耕地。

　　現實與計劃背道而馳。

　　中國人民大學農業與農村發展學院教授鄭風田曾對河南新型農村社區進行深入調研，他認為，未經批準，占用基本農田，沒有在周轉期限內把村莊復耕土地，已經違反了法律。

　　鄭風田認為，利用建設用地增減掛鉤，占用優質的農田之后，復耕的土地也要是同等質量的優質農田。但是建設用地復耕的土地，很難達到優質農田的質量。

　　新京報記者走訪發現，耕地被社區占用的村民內心也很不滿意。

　　60歲的郭云(化名)是尉氏縣郭家村的村民，2011年，村里以建社區為由，要租用她家的10畝耕地。

　　郭云算了一筆賬，5畝地種桃樹，5畝種小麥和玉米，每年收入至少35000元。

　　然而，村里剛開始只給每年每畝地1000元的租賃費用，后將價格提高到2000元。

　　郭云還是沒同意，但沒多久，村里趁她不注意，把桃樹全部割斷，麥子壓壞。她不得不接受現實，把地租出去。

　　村里給她提供了兩個選擇：要么每畝地每年領取2000元租金，要么政府送她家一套社區的別墅，以12.3萬的價格抵押租金，直到房租累積下來與別墅的價格相等，再領取租金。

　　她選擇了后者，領了套別墅。但因為家里沒錢裝修，別墅空了3年。

　　對于未來，她很擔心政府以后是否會按期給村民們租金。

　　許昌縣陳曹鄉崗黃村里土地被租用的村民已經開始面臨這個問題，他們至今沒有拿到2016年的租金。

　　1月5日，許昌縣陳曹鄉柏楊村社區，一部分還沒有建設完成，“爛尾”至今。新京報記者 逯仲勝 攝

　　從降溫到整改

　　“我本以為能依靠強大的政府做后盾，給家鄉百姓做點好事，卻被政府給坑慘了。”想起近2000萬的債務，劉巖就對當時腦袋一熱而做的決定感到后悔不已。

　　過去的近4年里，他的地位從“政府心目中的寵兒”直線下降到“姥姥不疼，舅舅不愛”。

　　劉巖發現，河南省官方不再提新型農村社區，也不再制定新政策繼續推動社區建設。

　　張華密切關注河南省的動向，他也注意到，2013年，河南省對新型農村社區“踩了急剎車”，“新領導不提了，導向變了，下面的政府對于社區的熱情慢慢就淡了，省委農辦也不再提了。”

　　就連村民也發覺到政策的變化。郭家村的一位村民說，2012年時，鄉里、村里不讓蓋新房，還會開著掛喇叭的車四處宣傳。2013年，村里逐漸不再宣傳，且前兩年又允許村民自己建房。

　　劉巖說，過去幾年里，原來積極配合他進行社區建設的官員，已調至其他崗位。新上任的相關官員，對于他的訴求，總以正在溝通、正在想辦法解決等托詞回復他。

　　其實，從2014年起，河南省已經開始整改新型農村社區的遺留問題。據《半月談》報道，河南省委農辦一位負責人表示，2014年經過全省范圍摸底調查后明確提出：已經開建的要盡快完工，避免形成“半拉子”工程；建好的要完善公共設施，確保農戶搬遷；尚未開工的則要重新論證，在城鎮規劃區外不允許再建新型農村社區。

　　2016年11月下旬起，河南省各市縣陸續召開會議，傳達河南省新型農村社區遺留問題整改工作會議精神。

　　新京報記者獲得了一份河南省新型農村社區遺留問題整改工作聯席會議文件，內容為河南省國土資源廳解決社區涉及土地管理問題的實施方案。

　　方案提出了明確的整改時限，要求力爭在2017年底前解決60%的新型農村社區涉及土地管理的有關問題，2018年底完善提升，基本完成整改任務。

　　根據河南省的要求，各地市、縣先后制定了相關的整改方案。

　　新京報記者獲得了尉氏縣的整改方案。方案明文規定允許將社區房屋面向全鄉(鎮)區域進行銷售。此舉明顯違反了土地管理法。

　　在鄭風田教授看來，宅基地只能在行政村內部交易，當地政府沒有權力違背這條規則。然而，為了在限期內解決違規占地的問題，尉氏縣再次選擇了違規方式。

　　劉巖看到了政府的決心，但他依舊悲觀：“拆舊復墾的前提是村民愿意整體搬遷。村民沒錢搬，村子拆不掉，社區的土地證就辦不下來，我還是沒辦法貸款，解決不了資金問題。”

　　劉巖感覺自己像是走進了一個死胡同，看不到未來。（記者 付珊 實習生 李瑾）

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