環保督查應著眼改變“守法預期”

　　不確定、有利可圖的“違法預期”（彈性處罰、被懲處的概率）是環保違法僥幸心理產生的根源。環保督查要著眼于改變“守法預期”，以確定性、長期性、較高的“罰金期望”等，來構建良性的環境“守法預期”，從而減少環境違法行為的發生、降低行政成本。

　　為改善京津冀及周邊地區大氣質量，環保部從全國抽調5600名環境執法人員，將對京津冀及周邊傳輸通道“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強化督查。4月5日晚，環保部作出如上通報，并稱該次督查為“環境保護有史以來，國家層面直接組織的最大規模行動”。

　　“史上規模最大環保督查”行動，不僅展示了國家治理京津冀及周邊地區環境污染的決心，更是中央打響“藍天保衛戰”的雷霆萬鈞之舉。據環保部消息，此次督查行動確定了七個方面的具體目標，包括地方各級政府及有關部門落實大氣污染防治任務情況、“散亂污”企業排查、取締情況等。

　　環保督查在“督政”和“督企”上督促環保責任落實、查處違法行為，固然是重要目標。但是，通過環保督查來改變長期性、確定性的“守法預期”，才是環保督查最根本的出發點和落腳點，因為“預期”往往直接影響當前的行為決策。

　　對具有公共品屬性的環境保護而言，市場手段雖然有效率，但來自行政命令控制的環保督查等強制性懲罰，仍然是控制污染、保障市場手段有效執行的現實方式。但是，強制性懲罰需要較大的執行成本，此次抽調5600名環保執法人員開展為期一年的強化督查，行政成本不可謂不小。

　　確保環保法律、政策有效實施，包括監督、實施執法行動以及對違法行為的懲處等，而污染源等環境污染利益主體有可能會采取“躲貓貓”式的應對措施。日前，環保部通報2017年第一季度空氣質量專項督查情況，一些地方在藍天保衛戰中“動口不動手”，沖鋒號吹得響亮，實戰進攻乏力，甚至陣前通“敵”、朝天放槍，對污染企業故意縱容。

　　中央對環境執法拿出了雷霆萬鈞之力度，為什么一些地方政府及污染企業仍敢冒天下之大不韙，對環境保護說一套做一套呢？這可以從執法經濟學“罰金期望”的相關理論中找到答案。“罰金期望”是指污染源決定多大程度上遵守環境法規時，主要考慮面臨“罰金”（泛指各種懲罰措施）的大小以及被查處的可能性。

　　從執法經濟學的視角來看，所有的執法、違法和守法本質上都是基于“成本”和“收益”的博弈，環境保護也不例外。“理性經濟人”認為，人們總是基于邊際成本或者說邊際收益來決定自己的行為，污染者（含利益相關人，如地方政府）決定是否采取遵守法律的行為，或者多大程度違反環境保護的規定，是以他們面臨的“罰金期望”為基礎的。如果“罰金期望”值很高，則激勵他們遵守環保法規及要求，從而促成守法行為；如果“罰金期望”低于守法成本，污染的均衡必然低于法規的要求。

　　因此，環保督查不僅要確立懲罰違法行為的短期目標，更要著眼于改變“守法預期”。不確定、有利可圖的“違法預期”（彈性處罰、被懲處的概率）是環保違法僥幸心理產生的根源，環保督查就是要改變這種錯誤的預期，以確定性、長期性、較高的“罰金期望”等，來構建良性的環境“守法預期”，從而減少環境違法行為的發生、降低行政成本。

　　尤其需要指出的是，環境執法者是影響“罰金期望”的一大變量。事實上，環境執法者（含各級地方政府）通常扮演著多種角色，這使得他們不得不對管轄權范圍內各種目標進行優先排序。在現有的法律框架下，環境執法者甚至擁有決定如何處罰污染者的權力。換言之，環境執法者能改變污染源的“罰金期望”。因而，通過“督政”來改變環境執法者的“守法預期”，應該成為環保督查要緊抓不放的“關鍵少數”。

　　（作者：盤和林?系財政部中國財政科學研究院應用經濟學博士后）

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