民航局長：3大城市群民航、鐵路等尚未形成互聯(lián)互通格局

　　習(xí)近平主席在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講，開啟了“一帶一路”建設(shè)的新篇章，為實現(xiàn)聯(lián)動式發(fā)展注入了新能量，也為我國民航業(yè)同國內(nèi)國際各方面加強(qiáng)合作、更深更廣地融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指明了方向。我們要科學(xué)把握經(jīng)濟(jì)全球化時代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新態(tài)勢和航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的新趨勢，著力實現(xiàn)世界級城市群和機(jī)場群聯(lián)動發(fā)展。

　　城市群和機(jī)場群崛起是經(jīng)濟(jì)全球化時代的顯著特征

　　城市群不僅僅是在空間分布上相對集中的一群城市，更是以分工、協(xié)作、共享為特征的城市發(fā)展命運(yùn)共同體；機(jī)場群也不僅僅是區(qū)域內(nèi)多個機(jī)場的簡單集合，更是以協(xié)同運(yùn)行和差異化發(fā)展為主要特征的多機(jī)場體系。城市群的各種功能、活動離不開機(jī)場群的支撐，城市群的發(fā)展又會不斷拓展航空需求、促進(jìn)機(jī)場群發(fā)展。新的時代條件下，我們要深化對城市群和機(jī)場群聯(lián)動發(fā)展的認(rèn)識，更好地參與“一帶一路”建設(shè)，參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程。

　　城市群和機(jī)場群聯(lián)動發(fā)展是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢。根據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，未來世界各地的超級大都市將逐漸發(fā)展成更大的超級城市群，到2050年全球城市人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^75%，最大的40個城市群將參與全球66%的經(jīng)濟(jì)活動和85%的技術(shù)革新。機(jī)場群是與城市群相伴相生的。不同功能、不同規(guī)模的機(jī)場分布于城市群的各個區(qū)域并形成機(jī)場群，與城市群相互作用、聯(lián)動發(fā)展，支撐著城市群發(fā)展，成為城市群對外交流合作的重要通道。依托方便快捷的航空運(yùn)輸，城市群可以更全面、更深入地融入全球產(chǎn)業(yè)分工，在全球范圍組合成聯(lián)系密切的城市網(wǎng)絡(luò)，使得城市群和機(jī)場群聯(lián)動發(fā)展的輻射范圍更加廣泛、空間更加廣闊。

　　我國城市群和機(jī)場群聯(lián)動發(fā)展正形成有利戰(zhàn)略態(tài)勢。目前，我國城市群總面積約占全國城市總面積的28%，集中了全國68%的人口，吸引了全國75%的固定資產(chǎn)投資、98%的外資，創(chuàng)造了全國89%的經(jīng)濟(jì)總量。京津冀、長三角和珠三角三大城市群，以3.6%的國土面積集聚了全國18%的人口、創(chuàng)造了全國35%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。與之相適應(yīng)，京津冀、長三角和珠三角地區(qū)形成了三大機(jī)場群。2016年，三大機(jī)場群完成旅客吞吐量4.73億人次，占全國的46.5%；貨郵吞吐量1469萬噸，占全國的74.7%。其中，北京首都機(jī)場年旅客吞吐量連續(xù)7年位居全球第二，上海浦東機(jī)場年貨郵吞吐量連續(xù)9年位居全球第三。可以說，京津冀、長三角和珠三角地區(qū)已形成世界級城市群和機(jī)場群聯(lián)動發(fā)展的基本態(tài)勢。

　　城市群和機(jī)場群聯(lián)動發(fā)展為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展增添新動力

　　城市群發(fā)展需要機(jī)場群發(fā)展作為支撐，機(jī)場群發(fā)展需要城市群發(fā)展作為基礎(chǔ)，二者相互作用、聯(lián)動發(fā)展，不斷為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展增添新動力。

　　推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。以特大城市和大城市為龍頭，依托發(fā)達(dá)的交通、通信等形成的大中小城市一體化、同城化發(fā)展的城市群，能夠有力引領(lǐng)和帶動區(qū)域發(fā)展，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。城市群建設(shè)既有利于發(fā)揮不同城市的比較優(yōu)勢，形成產(chǎn)業(yè)差異化布局，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級；又有利于促進(jìn)區(qū)域發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，拓展發(fā)展空間，形成聯(lián)動效應(yīng)。同樣，機(jī)場群建設(shè)能夠大幅提高區(qū)域機(jī)場體系的整體容量，強(qiáng)化樞紐機(jī)場核心地位，對中小機(jī)場發(fā)展具有很強(qiáng)的帶動作用，能夠有力支撐新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

　　促進(jìn)資源要素優(yōu)化配置。城市群通過產(chǎn)業(yè)協(xié)同、組團(tuán)發(fā)展、共生互動，實現(xiàn)合理分工與緊密協(xié)作，使資源要素得到優(yōu)化配置，從而大幅提升城市群整體經(jīng)濟(jì)效率。這反過來又會對高端生產(chǎn)要素產(chǎn)生更強(qiáng)的吸引力，進(jìn)一步增強(qiáng)城市群的核心競爭力。與此同時，城市群發(fā)展會對航空運(yùn)輸產(chǎn)生更大需求，帶動機(jī)場群建設(shè)。機(jī)場群建設(shè)通過航線布局、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合等優(yōu)化城市群區(qū)域內(nèi)各個機(jī)場的資源配置，形成聯(lián)系更緊密、分工更合理、功能更齊全的機(jī)場共同體，進(jìn)一步暢通城市群資源要素流動通道，在更大范圍、更高水平上優(yōu)化資源要素配置。

　　引領(lǐng)體制機(jī)制改革和商業(yè)模式創(chuàng)新。城市群發(fā)展給社會經(jīng)濟(jì)活動及其組織方式帶來深刻變革，促使區(qū)域行政管理體制機(jī)制改革不斷深化。例如，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，完善跨行政區(qū)城市群管理；統(tǒng)籌城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局；完善基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障體系，實現(xiàn)公共服務(wù)同城化；加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，培育良好的市場競爭環(huán)境。這些舉措推動城市群成為經(jīng)濟(jì)最活躍和最有創(chuàng)新活力的地區(qū)，為市場主體商業(yè)模式創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。各類市場主體抓住城市群發(fā)展帶來的新機(jī)遇，不斷開拓新市場、創(chuàng)造新業(yè)態(tài)、培育新增長點。機(jī)場群本身就是航空運(yùn)輸業(yè)適應(yīng)城市群的巨大需求、創(chuàng)新管理方式和商業(yè)模式的結(jié)果，同時又助力城市群創(chuàng)新發(fā)展。

　　目前，我國城市群發(fā)展較快，但也存在一些亟待解決的問題。例如，功能布局不夠合理，中心城市過度擁擠；產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化明顯，一體化程度較低；綜合交通發(fā)展滯后，城際交通網(wǎng)絡(luò)不能滿足城市群發(fā)展需求；發(fā)展協(xié)同機(jī)制不健全，“一畝三分地”的思維慣性仍然存在；等等。對于航空運(yùn)輸業(yè)來說，隨著城市群和機(jī)場群發(fā)展，航空運(yùn)輸市場多樣化趨勢愈加明顯，航空服務(wù)不斷向價值鏈兩端延伸。這給航空運(yùn)輸業(yè)的管理理念、經(jīng)營模式以及政府監(jiān)管方式都帶來了巨大挑戰(zhàn)。航空運(yùn)輸業(yè)要抓住新機(jī)遇、應(yīng)對新挑戰(zhàn)，積極推進(jìn)改革創(chuàng)新，在加快機(jī)場群建設(shè)的同時助力城市群破解發(fā)展難題，更好實現(xiàn)機(jī)場群和城市群聯(lián)動發(fā)展。

　　推進(jìn)民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以機(jī)場群建設(shè)服務(wù)城市群建設(shè)

　　“十三五”規(guī)劃綱要提出，將京津冀、長三角和珠三角城市群建設(shè)成為世界級城市群。民航業(yè)要積極主動作為，以推進(jìn)民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力解決瓶頸問題和深層次矛盾，在建設(shè)民航強(qiáng)國的過程中打造京津冀、長三角和珠三角三個世界級機(jī)場群，以世界級機(jī)場群建設(shè)服務(wù)世界級城市群建設(shè)。

　　合理的分工定位是打造世界級機(jī)場群的前提。世界上成熟的機(jī)場群，一般是由大型國際航空樞紐、中型區(qū)域樞紐、小型運(yùn)輸機(jī)場等組成的布局完善、分工合理、定位清晰的機(jī)場體系。各機(jī)場差異化定位、適度錯位經(jīng)營，是機(jī)場群協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。我們要與地方政府加強(qiáng)溝通，積極協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，引導(dǎo)三大機(jī)場群形成功能分工合理、市場定位清晰的發(fā)展格局，促進(jìn)樞紐、干線和支線機(jī)場有機(jī)銜接，客貨運(yùn)輸全面協(xié)調(diào)發(fā)展，從而提升機(jī)場群整體功能和效率，更好地滿足三大城市群發(fā)展對航空運(yùn)輸?shù)木薮笮枨蟆?/p>

　　優(yōu)化航線網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是打造世界級機(jī)場群的基礎(chǔ)。目前，三大機(jī)場群航線網(wǎng)絡(luò)普遍存在國際航線航班占比較低、國內(nèi)支線占比偏高、中轉(zhuǎn)銜接不充分、主要機(jī)場航線網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性有待加強(qiáng)等問題。構(gòu)建結(jié)構(gòu)更合理、覆蓋更廣泛、服務(wù)更全面的航線網(wǎng)絡(luò)，是“十三五”時期機(jī)場群建設(shè)的重要任務(wù)。中國民航局將著力打造北京、上海、廣州三大國際航空樞紐，推動三大機(jī)場群建立航線網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)形成網(wǎng)絡(luò)型與區(qū)域型、干線與支線、客運(yùn)與貨運(yùn)、全服務(wù)與低成本相互協(xié)調(diào)、差異化發(fā)展的航空運(yùn)輸市場。機(jī)場群是世界級航空公司的必爭之地。航空公司應(yīng)把眼光放長遠(yuǎn)，在機(jī)場群一體化發(fā)展的框架下謀劃市場布局，優(yōu)化航線網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，參與區(qū)域航空市場的開發(fā)培育。

　　改善資源條件是打造世界級機(jī)場群的保障。空域資源嚴(yán)重不足是制約我國世界級機(jī)場群建設(shè)的關(guān)鍵因素。近年來，通過建設(shè)空中大通道、優(yōu)化繁忙終端空域等舉措，中國民航空管保障能力得到有效提升。下一步，我們將認(rèn)真總結(jié)珠三角空域管理精細(xì)化改革試點經(jīng)驗，將試點成果在京津冀、長三角等地區(qū)推廣；加快推進(jìn)國家空管調(diào)整改革，早日建成符合我國國情、國家統(tǒng)一管理、軍民航高度融合發(fā)展的空域管理體制。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，是我國世界級機(jī)場群建設(shè)中的短板。對此，我們已全面放開民用機(jī)場建設(shè)和運(yùn)營市場，加大對政府和社會資本合作的政策支持；開放民航工程設(shè)計市場，提升工程設(shè)計水平。

　　發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是打造世界級機(jī)場群的關(guān)鍵。建設(shè)世界級機(jī)場群是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要按照共商、共建、共享的原則，整合各參與主體的力量，努力形成目標(biāo)同向、措施一體、優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的協(xié)同效應(yīng)。一是積極探索區(qū)域機(jī)場群管理模式。建立運(yùn)行協(xié)調(diào)與融合發(fā)展機(jī)制是建設(shè)世界級機(jī)場群的制度保證。在這方面，我國三大機(jī)場群都進(jìn)行了積極探索。實現(xiàn)機(jī)場群與城市群聯(lián)動發(fā)展是行業(yè)主管部門和地方政府的共同責(zé)任，雙方要加強(qiáng)溝通，從戰(zhàn)略規(guī)劃、運(yùn)行組織和監(jiān)督管理三個層次加大對機(jī)場群管理的統(tǒng)籌力度，形成與機(jī)場群發(fā)展相適應(yīng)的一體化組織管理模式。二是大力完善綜合交通集疏運(yùn)體系。良好的綜合交通集疏運(yùn)體系是建設(shè)世界級城市群和機(jī)場群的必要條件。近年來，上海虹橋、鄭州等機(jī)場已建立起以機(jī)場為核心的綜合交通集疏運(yùn)體系。但到目前，三大城市群中民航、鐵路、公路、海運(yùn)等還沒有形成健全的融合發(fā)展、互聯(lián)互通格局。下一步，應(yīng)著力完善空陸、空海聯(lián)運(yùn)政策，推動各種交通方式有機(jī)銜接，充分發(fā)揮綜合交通效能。三是著力改善通關(guān)政策環(huán)境。便利的通關(guān)環(huán)境對于打造國際一流航空樞紐、建設(shè)世界級城市群至關(guān)重要。近年來，民航發(fā)展得到了海關(guān)、邊防等聯(lián)檢單位的大力支持，三大機(jī)場群的主要機(jī)場陸續(xù)實施了72小時或144小時過境免簽、24小時過境免檢政策。但過境免簽免檢等聯(lián)檢政策還需要進(jìn)一步簡化優(yōu)化，以形成更加便利的通關(guān)環(huán)境。

　　(馮正霖 作者為中國民用航空局黨組書記、局長)

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