國家憲法日：最高立法機關如何查糾“問題法規”

　　新華社北京12月4日電題：最高立法機關如何查糾“問題法規”？——國家憲法日看規范性文件“體檢”

　　新華社記者 陳菲、楊維漢、熊豐

　　地方著名商標認定保護、附條件逮捕……這些規定出自不同層級的規范性文件，因不符合憲法法律的精神或規定，侵害了公眾權益，存在“問題”，被全國人大常委會啟動備案審查程序“叫停”。

　　對規范性文件開展備案審查，是憲法法律賦予人大的一項重要監督職權，是保障憲法法律實施、維護國家法制統一的重要舉措。新華社記者從全國人大常委會法工委了解到，近5年來規范性文件備案審查工作取得積極成效，一批“問題法規”得到糾正和撤銷，有效維護了國家法制統一。

　　在第四個國家憲法日到來之際，讓我們共同來關注這些規范性文件的“體檢”情況，參與立法監督。

　　查擺問題：規范性文件不能“加碼”“放水”

　　當律師苗永軍得知自己的信撬動了最高立法機關啟動備案審查程序，實施多年的“附條件逮捕”制度停止執行時，激動的心情溢于言表：“這可能是我這輩子做的最有意義的一件事了。”

　　3年前，在為一起刑事案件辯護過程中，苗永軍發現檢察機關實施的“附條件逮捕”出自最高人民檢察院的司法解釋性質文件，而刑事訴訟法中并沒有這樣的規定。“我想到，這個文件是不是存在違憲違法問題。”苗永軍對記者說。

　　在查閱了相關資料和專家學者的文章后，苗永軍抱著試一試的心態，以案件當事人名義向全國人大常委會法制工作委員會寄去了信函，提出了對兩份司法文件的審查建議。

　　原以為信會石沉大海，但讓苗永軍沒想到的是，法工委居然很快啟動了審查程序。經過認真審查研究，法工委向最高檢提交了審查研究意見，“附條件逮捕”制度最終停止執行。

　　這只是法工委通過備案審查糾正“問題法規”的一起典型事例。2013年至2017年5年里，法工委共對121件行政法規、125件司法解釋進行了主動審查，對1496件公民、組織提出的審查建議進行了被動審查，并對上千件地方性法規進行了有重點的專項審查研究。

　　“審查發現，我國行政法規、地方性法規、司法解釋等規范性文件的制定工作不斷規范，質量不斷提高，但超越立法權限、突破上位法規定等現象仍然時有發生。”全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹說。

　　梁鷹指出，有的對明顯不在自身權限范圍內的事項作出規定；有的增設或者改變行政許可、行政處罰、行政強制，“加碼”“放水”等情況不同程度存在；有的對公民、組織減損權利、增加義務，或者為部門擴充權力、減少職責；還有的沒有根據法律修改及時進行清理等，這些都與法律的規定不一致。還有的地方出臺“雷人法規”，損害法律尊嚴。

　　今年11月，一些關于著名商標的地方性法規因違反我國商標法立法宗旨、有違市場公平競爭被全國人大常委會法工委要求全面清理。今年9月，廣東、云南、江西、海南、福建5個地方的人口與計劃生育法規中，因規定“超生即辭退”被法工委叫停。

　　“我們國家是一元多級的立法，制定過程中就可能出現跟憲法法律相抵觸和不一致的地方。為了確保國家法制的統一，必須建立完善的備案審查制度。”中國政法大學副校長馬懷德說。

　　中國政法大學法學院副院長焦洪昌也指出，“規范性文件在制定過程中不能‘加碼’也不能‘放水’，否則就會對社會造成很大影響，必須在制定前和出臺后加強審查，提高立法質量。”

　　公眾參與：致信立法機關提出審查建議熱情高

　　前不久，在上海大學讀研究生的銀文收到了來自全國人大常委會法工委的復函，信中說：銀文等同志，你們提出的對《重慶市著名商標認定和保護條例》等有關著名商標地方性法規進行審查的建議收悉。

　　這封復函告知了銀文審查建議的辦理過程，要求有關地方人大常委會對著名商標制度的地方性法規進行清理并適時廢止，最后還特別提到“感謝你們對國家立法工作的關心和支持。”

　　“對于備案審查，以前的認知還一直停留在課本上，沒想到有一天我們能通過它推進一個制度變革，更沒想到，會推進得這么快。”捧著復函，銀文感受到一種溫暖。

　　隨著備案審查制度逐漸走入公眾視野，公眾參與立法監督的積極性也在不斷提高，提出審查建議的數量逐漸增多，在糾正和撤銷違憲違法的規范性文件過程中發揮著重要作用。

　　統計顯示，2013年至2017年，全國人大常委會共接收公民、組織提出的各類審查建議1496件。這些建議涉及的規范性文件中，制定機關層級有高有低，內容涵蓋了經濟、社會、文化、司法等多個領域。

　　“公眾正逐漸認識到，向有權審查的機關提出審查建議，是參與國家政治生活和尋求自身權利救濟的一種重要途徑。”梁鷹說。

　　對公民和組織提出的審查建議要“件件有處理、有結果、有回應”——全國人大常委會對備案審查工作的要求更加清晰。

　　據介紹，法工委對收到的審查建議堅持逐一認真研究，建立和完善了函告制定機關并聽取意見、征求有關部門和有關方面意見、實地調研、向審查建議人反饋等方面的工作機制，不斷加強監督糾正力度。

　　“隨著備案審查制度作用不斷顯現，公民、組織運用法治思維和法治方式理性表達訴求，積極參與立法監督的情況將會越來越多。”梁鷹說，全國人大常委會法工委將不斷完善工作機制，充分保障立法法、監督法賦予公民、組織提出規范性文件違憲違法審查建議的權利。

　　猛藥實招：有件必備、有備必審、有錯必糾

　　隨著全面依法治國深入推進，尤其是賦予設區的市地方立法權后，我國立法主體數量大幅增加，地方性法規的數量也將大大增加，備案審查工作面臨更大挑戰。

　　“按照‘有件必備、有備必審、有錯必糾’的要求，我們對‘一府兩院’報備的行政法規、司法解釋，堅持逐件、逐條進行主動審查研究。”梁鷹說。

　　今年1月1日起，法工委開始對地方人大常委會報送備案的地方性法規進行逐件審查研究。2017年度共對14件行政法規、17件司法解釋、150多件地方性法規進行主動審查。

　　同時，梁鷹坦言在工作機制上，備案審查制度剛性不足，約束力不強，“有備必審、有錯必糾”還有待進一步落實。在審查標準上，如何準確理解把握合憲性、合法性標準也尚需探索。

　　黨的十九大報告明確提出，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。馬懷德說：“合憲性審查，就是對法律法規規章等是否與憲法相抵觸進行的審查。這項工作很重要，需要有具體的制度安排和程序保障，才能順利開展。”

　　據了解，全國人大常委會法工委將制定統一的備案審查工作規范，細化立法法、監督法的有關規定，明確備案范圍，細化審查標準，強化制度剛性，建立健全函詢、約談、通報、糾正等工作機制。同時，還將借助電子報備手段，規范報送備案行為，督促制定機關依法、及時、全額報送備案，做到應備盡備。

　　“我們將加強與制定機關之間的溝通協商，加大督促力度，對于存在違憲違法違規問題的，堅決予以糾正，防止久拖不決，切實增強監督實效，維護國家法制統一和公民、組織的合法權益。”梁鷹表示。

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