農(nóng)村集體產(chǎn)權改革遇難啃骨頭：土地權屬紛爭難解

　　農(nóng)民在地里收糧食(資料圖)。　高曉平　攝??

　　農(nóng)村集體產(chǎn)權改革遭遇“難啃的骨頭”

　　近日，《經(jīng)濟參考報》記者在河南、福建、黑龍江等省多個農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革區(qū)采訪了解到，多地農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點工作穩(wěn)步推進，但金融服務不配套、集體經(jīng)濟發(fā)展不暢等問題嚴重制約改革成效。集體產(chǎn)權改革涉及面廣、歷史跨度長，各地情況復雜，加之缺少完善的法律政策規(guī)范，導致不少地區(qū)在改革推進中遭遇困境。特別是農(nóng)村集體成員身份認定、土地確權中擱置的權屬爭議成為當前農(nóng)村集體產(chǎn)權改革矛盾焦點。

　　基層干部和專家呼吁，盡快出臺具體指導意見為改革推進提供制度規(guī)范，同時強化集體產(chǎn)權的動態(tài)管理，加大對集體經(jīng)濟幫扶，激發(fā)改革內(nèi)生動力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

　　土地權屬爭議問題凸顯

　　基層干部告訴記者，在清產(chǎn)核資過程中，土地權屬爭議問題比較大。此外，目前農(nóng)村人口流動頻繁，還出現(xiàn)一些特殊的群體，如出嫁的女性戶口沒移走，入贅女婿戶口遷入，還有抱養(yǎng)人員、判刑人員等等，他們是不是應當擁有股權，是否應和普通村民擁有同等的股權待遇，成為爭議最大的問題。

　　河南省濮陽市農(nóng)業(yè)局農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理科科長王慶國說，在清產(chǎn)核資過程中，土地權屬爭議問題比較大，“證地不符”的情況也經(jīng)常發(fā)生，一些村民實際占有的土地面積和農(nóng)戶承包證書上的地塊不一致，一些農(nóng)戶可能會有對集體荒地進行私自開墾，由于缺少完善的法律政策，導致一些確權、清產(chǎn)等行為沒有具體章程可遵循，可能給一些借改革之機牟利的人員留下了可乘之機。

　　土地確權時擱置的“硬骨頭”直接影響了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革推進。王慶國表示，土地確權時，一些地方無法標定土地權屬界址點、線，較難解決的土地權屬爭議問題被擱置。這些以前擱置的問題在清產(chǎn)核資中又暴露出來，影響了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的推進。

　　這種權屬紛爭，在同時擁有森工、農(nóng)墾、地方縣市等多個行政體系的黑龍江省格外明顯。記者了解到，黑龍江省不少縣城與農(nóng)墾或森工系統(tǒng)之間存在土地權屬糾紛問題。一位干部舉例，比如某個地方，先有農(nóng)民耕地，后規(guī)劃成林場。“農(nóng)民實際種植幾十年，你要當林地就比較難辦。土地確權時這些‘硬骨頭’被擱置下來，現(xiàn)在清產(chǎn)核資就沒法再擱置了。”

　　近年來，由于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和區(qū)域間發(fā)展的不均衡，人口流動對農(nóng)村人口結構產(chǎn)生了重要影響。福建省福州市閩侯縣從2015年下半年啟動了成員身份認定工作，在上街鎮(zhèn)和甘蔗街道2個試點地區(qū)總結出了24種情況，但仍沒能實現(xiàn)所有情況全覆蓋，新的問題層出不窮。

　　缺乏完善的法律政策支撐，成為掣肘改革推進的一大難題。據(jù)了解，目前針對集體成員身份的認定，國家沒有出臺統(tǒng)一規(guī)定，只給出了相關指導意見，河南、黑龍江等地試點地區(qū)以縣域為單位，制定了原則性的意見，但由于缺乏法律支撐，不少基層干部表示擔心。河南省臺前縣清水河鄉(xiāng)東孟樓村村支書孟慶華說，確權、身份認定這些都和老百姓有實實在在的聯(lián)系，雖然決策都經(jīng)過村民代表委員會通過，但一些村民有意見，我們還是“心里沒底”。

　　金融服務配套尚未跟上

　　一些地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革后，村里資源、資產(chǎn)的經(jīng)營問題逐漸凸顯。一些地區(qū)的土地經(jīng)營權抵押貸款仍有困難，農(nóng)村金融服務無法和農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的需求相配套。

　　福建省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理處副調研員羅良標說，原來集體組織經(jīng)營活動不收稅，但改革后身份變化，需要在工商登記，稅率最高超過50%。這打擊了新經(jīng)濟組織登記的積極性，“用工業(yè)企業(yè)稅收政策去要求集體經(jīng)濟，那集體經(jīng)濟很難壯大，農(nóng)民在改革中獲得的紅利也會削減”。

　　相比集體收益，農(nóng)民對個人產(chǎn)權、股權的“變現(xiàn)”更關心。“一些地區(qū)的土地經(jīng)營權抵押貸款仍有困難，這對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革不利。”王慶國向《經(jīng)濟參考報》記者表示，股權抵押貸款在各地已經(jīng)出現(xiàn)，但總體來看，比例非常小，一些金融機構推進相對緩慢，農(nóng)村金融服務無法和農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的需求相配套。

　　作為全國第一批農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的29個試點縣之一，福建省福州市閩侯縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管站站長程金泉說，農(nóng)村集體產(chǎn)權權能改革包括占有、收益、有償退出、繼承、抵押、擔保等，有股權證后，按道理說可以享受這六項權力。但目前只做到前四項，“抵押和擔保這兩項，銀行方面有限制，還沒完全落實”。

　　警惕改革潛在風險

　　《經(jīng)濟參考報》記者調查發(fā)現(xiàn)，隨著改革不斷推進，一些深層次的問題也不斷暴露，一些潛在風險和不良傾向需要警惕。

　　一是警惕“吃光分凈”“一股了之”等思想蔓延。《經(jīng)濟參考報》記者在黑龍江、河南、福建等省份部分試點區(qū)調查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)在股權劃定時缺少對必要集體股的認識。河南一些地方基層干部反映，有的村民聽說分股就理解成為“分錢”，不支持發(fā)展集體經(jīng)濟，一味要求“吃光分凈”，影響改革發(fā)展進程。不少地方干部認為，這在某種程度上已背離了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的主旨，“即便順利改了，也會影響后續(xù)發(fā)展”。

　　此外，股權改革后對管理要求提升了，但干部知識更新沒有跟上。黑龍江省綏化市北林區(qū)興安滿族鎮(zhèn)永興村村支書賈海濤說，過去“看家望門”的老干部“管不明白”了，急需一批懂現(xiàn)代化金融知識的年輕基層干部。

　　二是警惕人地矛盾等問題在清產(chǎn)核資中集中爆發(fā)。為了加快推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，東北一些省份已全面啟動農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。東北某產(chǎn)糧大縣一位經(jīng)管系統(tǒng)干部說，隨著清產(chǎn)核資陸續(xù)展開，原有不規(guī)范合同浮出水面，這些矛盾隨之集中出現(xiàn)。這位干部舉例說，有的村二十畝地一年100塊錢就發(fā)包出去了，但時過境遷，很難查清楚。這些土地問題容易成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的新難題。

　　東北一地級市農(nóng)委負責人說，一些村的機動地等資源都被發(fā)包到本輪承包期結束，村里可轉化收益的有效資源不多，因為現(xiàn)在看不到收益，很多農(nóng)民對產(chǎn)權制度改革積極性不高。

　　三是警惕基層組織領導力被弱化。一位村干部介紹，當?shù)卮蠖鄶?shù)村經(jīng)濟基礎薄弱，基本靠上級轉移支付和發(fā)包村里機動地過日子。每年村里開支不少，除了村干部工資，還有村里環(huán)境整治，有時光清雪一項一年就得兩萬多元。改革后，很多有了股權的農(nóng)民都在外打工，可能不會同意村里的一些開支，村委會辦公和維護村里日常發(fā)展的經(jīng)費存在無法保障的隱憂。

　　這種情況在負債村更突出。福建省閩侯縣農(nóng)業(yè)局副局長吳家鈿等人說，隨著改革推進，“政經(jīng)分離”之后，村里沒錢了，社(指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)里有錢了。如果兩套人馬，村里不多的人才都會往“社”里去，“以后社長更牛，村主任沒有人當”。

　　多措并舉掃清改革障礙

　　針對當前農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革面臨的制約和風險，一些地方干部和專家建議，及時啃下土地確權中的“硬骨頭”，加快農(nóng)村金融配套服務，在完善法律政策的同時，強化資產(chǎn)股權的動態(tài)管理，為農(nóng)村產(chǎn)權制度改革清障，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展注入活力。

　　加強思想動員和組織宣傳，提高基層干部對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的認識，進而帶動農(nóng)民共同推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。一些地方干部認為，要對沒有村積累，且無法馬上獲得股權分紅等農(nóng)村的基層群眾，做好解釋說明工作，認清農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的重大意義，“改革不僅僅是為了分權、分紅”。

　　及時啃下土地確權中的“硬骨頭”，為農(nóng)村產(chǎn)權制度改革清障。農(nóng)業(yè)部宣布，預計2018年年底前基本完成全國農(nóng)村承包地確權。黑龍江省綏棱縣、方正縣一些干部建議，及時排解農(nóng)村清產(chǎn)核資過程中出現(xiàn)的新問題，減輕并減少人地矛盾等新的不穩(wěn)定因素。加快解決土地確權時遺留下來的擱置問題，掃除農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的“最后一公里”。

　　加快農(nóng)村金融配套服務，與農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革相匹配。王慶國等地方干部建議，盡快從國家層面上搭建平臺，由政府信用或相關資金做擔保，撬動金融杠桿，推動經(jīng)營權、股權利用，吸引更多基層群眾參與改革。

　　專家表示，農(nóng)村產(chǎn)權制度改革不應該是封閉的，股權不應該是固化的，應允許隨著人員流動，實現(xiàn)動態(tài)管理。在法律允許的范圍內(nèi)，探索建立成員進入、退出機制，將成員資格的放棄與產(chǎn)權的有償退出、成員資格的獲取與產(chǎn)權的購買相結合，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展注入活力。

　　不少基層干部指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟與企業(yè)市場經(jīng)濟發(fā)展差距較大，集體產(chǎn)權改革后可能面臨經(jīng)營難題。應加快出臺扶持壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的意見，通過優(yōu)惠的稅費政策等措施推動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，帶動改革成果惠及更多群眾。

　　福建省晉江市農(nóng)業(yè)局局長李友加說，農(nóng)村集體經(jīng)濟起步階段面臨著貸款難、競爭力弱等問題，國家應當給予一定扶持優(yōu)惠政策，幫助集體經(jīng)濟迅速成長。閩侯縣上街鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長鄭龍認為，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一種新的特殊法人，適應的稅費條款要區(qū)別于其他企業(yè)組織。

　　(記者 管建濤 宋曉東 林超 哈爾濱 鄭州 福州報道)

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