地方養犬管理規定形同虛設 文明守法養犬有多難

　　原標題：遛大型犬不束犬鏈等問題普遍地方養犬管理規定形同虛設

　　文明守法養犬究竟有多難

　　“天黑黢黢的,一條大狗突然躥到我和孩子跟前,還圍著我們轉圈,我快嚇死了。”李平在回憶幾天前的經歷時,臉上仍是余悸未消。

　　李平家住北京市朝陽區某小區,在她的印象中,北京逐步放開養犬以來,周圍養犬的人越來越多,與此同時,無證養犬、遛犬不束犬鏈、隨意攜犬進入公園等違法養犬行為隨處可見。

　　這種現象并非北京獨有。根據公開報道,違法養犬行為在全國多地均有發生,甚至出現多起犬傷人事件,更為嚴重的是,被犬咬傷容易引發狂犬病。2013年至2017年,全國共有3820人死于狂犬病,死亡人數居于乙類傳染病前列。

　　普遍性違法致“法難責眾”

　　李平的兒子今年6歲多,每周兩天晚上在附近一家學校學習踢足球,足球課晚上8點半結束,孩子走回家差不多需要10分鐘。

　　幾天前的一個晚上,李平帶兒子上完足球課往回走,距離小區大門還有幾十米,人行道上黑黢黢的,突然,一條半米多高的大型犬從旁邊的綠化帶躥到他們面前,先是搖著尾巴圍著他們轉了一圈,接著仰頭對著李平跳來跳去。

　　李平嚇壞了,緊緊抓住兒子的手。

　　據李平回憶,她帶著顫聲喊道“誰家的狗啊”,不遠處走來一名中年男人,接了一句“怎么了”?她說這么大的狗亂跑嚇著她和孩子了,對方說這狗不咬人。

　　接下來的一幕讓李平瞠目結舌。她對犬主人說,遛這么大的狗應該拴狗鏈。結果犬主人反嗆她說:“拴不拴關你什么事?找事兒吧你。”

　　考慮到還拉著孩子,原本想爭辯幾句的李平忍住了,緊走幾步往小區大門走去。

　　《北京市養犬管理規定》明確要求,攜犬出戶時,應當對犬束犬鏈,由成年人牽領,攜犬人應當攜帶養犬登記證,并應當避讓老年人、殘疾人、孕婦和兒童；對烈性犬、大型犬實行拴養或者圈養,不得出戶遛犬。

　　李平發現,養犬者不僅在人行道上遛犬,還在小區的公共健身場所、公共綠地遛犬。

　　她帶著記者來到該小區的公共健身場所。這里原來是一塊綠地,有一兩百平方米大小,去年改建成公共健身場所。

　　此時正值下午三四點鐘,雖是春天,但還有一絲冷意,有兩位老人在健身、聊天,旁邊兩條毛茸茸的小型犬在嬉戲打鬧,健身場所的矮墻邊,有犬撒尿的痕跡。

　　違法養犬行為還不止這些。

　　北京市民袁華住在四環外一座18層高的塔樓上。

　　“這幢樓至少有4條狗,其中一條還是大狗,牧羊犬那種。”袁華說,他們遛犬時都是帶著犬乘坐電梯下來,既不束犬鏈,也不戴嘴套,遇到這種情況,她總是選擇等待乘坐另一部電梯。

　　正說著,一位頭發花白、身穿藍色羽絨服的老人背著雙手走向電梯間,后面跟著一只半米長、30厘米左右高、亞白色長毛小型犬,沒有束犬鏈。袁華帶著記者緊跟上前。在整個乘坐電梯期間,老人既沒有給犬束上犬鏈,也沒有給犬戴上嘴套。

　　根據《北京市養犬管理規定》,“攜犬乘坐電梯的,應當避開乘坐電梯的高峰時間,并為犬戴嘴套,或者將犬裝入犬袋、犬籠”。

　　違法養犬行為不獨出現在北京。

　　在河南省開封市,今年3月上旬,執法機關一周之內查處違規遛犬行為117人次。在海南省海口市,執法機關估計,海口有三四萬只犬,大部分屬于無證養犬……

　　違法養犬的結果是犬傷人事件頻繁發生并容易引發狂犬病。根據中國疾病控制中心發布的數據統計,2013年至2017年,全國共有3820人死于狂犬病,死亡人數居于乙類傳染病前列。

　　中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒告訴《法制日報》記者,為了規范養犬人的行為,各地制定了地方法規或規章,養犬人應該予以遵守,但實踐中違法養犬行為普遍存在,以至于“法難責眾”。

　　支振鋒認為,在人口密度非常大的城市里,養犬有其特殊要求。例如,無論是禁止犬只進入特定場所還是給犬戴嘴套、束犬鏈,都是為了避免犬只傷人、傳播病菌。普遍性違法養犬現象的存在,說明養犬人的文明意識、守法意識還有待提高。

　　地方管理法規有待嚴格執行

　　楊女士和李平同住一個小區,是一名資深養犬人。

　　上世紀80年代,楊女士家住北京南城,有一個大院子,為了看家護院,她養了兩只大型犬,其中一只是狼狗。

　　有一次,她到街坊鄰居家聊天,沒有給大門上鎖。不一會兒,她聽見自家的兩只犬狂吠,趕忙回家一看,兩只犬正圍著一輛吉普車,里面坐著兩個人,一臉驚恐。原來,她的兩位同事來她家拿東西,看到大門沒鎖,就走了進去,結果被兩只大型犬嚇了出來。

　　她一臉慶幸地說:“好在我們家那兩個寶貝兒經過訓練,一般不咬人,否則,后果嚴重啊。”

　　后來,楊女士搬進了樓房,無法養大型犬,同時考慮到自己提前退休后沒有伴兒,就養了一只京巴狗。多年間,這只犬已經成了她生活中的一部分,并且給她帶來了很多樂趣。

　　在中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長楊建順看來,犬是人類的朋友,也是人類的幫手,能看家護院,能伴人左右。

　　“在城市里,有時候犬就是家庭的一名成員。再者,城市居民養犬是一種需要,也是一種文明的表現。”楊建順告訴《法制日報》記者。

　　為了規范養犬行為,各地紛紛制定養犬管理法規。1993年,上海制定了《上海市犬類管理辦法》(2011年代之以《上海市養犬管理條例》)；1994年,北京通過了《北京市嚴格限制養犬規定》(2003年《北京市養犬管理規定》出臺)；1995年,武漢市出臺了《武漢限制養犬規定》(2005年被《武漢市養犬管理條例》廢止)。

　　根據這些地方法規,在這些城市實行辦證養犬管理制度,由養犬者到主管部門為犬申報“戶口”,對養犬行為進行管理。

　　此后多年間,各地登記犬只數量一直在持續增加。

　　2005年,北京養犬登記數量為45.8萬只,2013年達到100多萬只。在上海,2010年養犬登記犬只5萬余只,兩年后就上升到20余萬只。在廣州,2009年登記在冊犬只數量為4萬多只,6年后增加到7萬多只。

　　在支振鋒看來,隨著居民養犬數量的逐年增多,執法不嚴導致違法養犬行為得不到有效懲處,隨之而來的因養犬擾民、傷人等事件日漸增多,破壞環境衛生、疾病傳播、鄰里糾紛等問題日益突出。

　　“從表面上看,養犬是公民的一件私事,但當犬的行為涉及公共利益的時候,就成為社會公共問題。”清華大學公共管理學院一位教授說。

　　終于,“狗趣”成了“狗患”。

　　楊建順分析認為,地方政府制定了養犬規范后,應該嚴格執行。對于違規養犬者,告知其限期改正；對于拒不改正者,針對具體的違規情況,該處罰的處罰,該沒收的沒收,使守規則者看到守規則的好處,也讓不守規則者受到懲處,教育大家守規則。

　　“否則,一旦規則遭到了破壞,難以修復,長此以往,會影響政府部門的權威,不利于再進行有效監管,使城市養犬處于失控狀態。”楊建順對《法制日報》記者說。

　　楊建順進一步說,在養犬問題上,并不存在各部門監管職責不清的問題,相反,各部門的監管職責非常清楚,現在的問題其實是各部門之間缺乏相互溝通,難以形成監管合力。此外,養犬人也有責任,要文明養犬,不能給他人帶來麻煩,更不能侵犯他人的權利。

　　整合監管職責形成監管合力

　　袁華希望,樓上的4只犬在乘坐電梯時,犬的主人能主動束起犬鏈、戴上嘴套,這樣的話,自己就不用那么害怕了。

　　李平則告訴記者,她并不是反對養犬,只是希望養犬人不要影響他人的正常生活,不要侵犯他人的權利。

　　在支振鋒看來,市民良好的愿望有待通過完善立法、嚴格執法才能實現,“養犬人真正負起文明養犬、依法養犬的責任,執法部門切實負起監督管理的責任”。

　　支振鋒對《法制日報》記者說,可以順應國家層面的行政改革方向,堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責,應該通過立法規定專門的養犬執法部門,負責犬只的登記、免疫以及執法檢查,“對于違法養犬行為,必須堅決予以打擊,避免養癰為患”。

　　楊建順的建議是,在養犬問題上,政府部門負有相應的監管責任。社會的發展,帶來社會事務的增多和不斷細化,對社會事務進行分類管理成為必然趨勢,因此,將養犬管理職責劃分給不同的政府主管部門后,可以考慮將這些監管職責進行聯合,即采用行政許可法規定的聯合辦公制度,設計出一種“橋梁”機制,將各主管部門之間有機地連接起來,通過監管合力,大大增強監管效果。在設計監管制度時,應該將獎勵機制、引導機制設計得非常有誘惑力,吸引大家參與合法養犬。

　　“將懲處機制擺在非常明顯的地方并且便于操作。對違規養犬者,初次發現予以勸告,如在合理期限內不予改正,則給予重罰,讓其承擔高昂的違規成本。如果違規養犬與他人發生糾紛,政府則應該積極站出來調解糾紛；如果因為違規養犬造成他人損害的,令其承擔巨額賠償責任。這樣的機制足以讓每位養犬者都嚴格管束犬。”楊建順說。

　　支振鋒還建議充分發揮基層社區的力量,對居委會、業委會和物業公司更充分地授權,管理養犬事務。“對于養犬造成的糾紛,居委會或業委會應該進行調解。舉報非法養犬的,執法部門應該依法受理并及時處置”。

　　楊建順認為,社會的運行不能沒有秩序,每個人應該在秩序中享受自由,在規則下追求幸福。養犬也是如此。

　　“從理想狀態上看,國務院針對養犬可以制定專門的行政法規,因為養犬管理主要涉及行政權力的行使,由國務院制定法規比較合適。同時,國務院能夠協調各主管部門的權力和義務,能夠進行職權劃分和調整。此外,由國務院制定法規也能夠為下級政府提供足夠的執法依據,具體的制度設計交給各地考慮。”楊建順說。（記者 陳磊）

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