中國黑戶群體生存狀態調查：沒有戶口難求學求職

　　戶口簿，只是幾張輕薄的紙，卻構成了許多中國人生活中的難以承受之重。對于一個特殊的群體“黑戶”而言，那幾乎就是一座難以逾越的大山，一種盡管普通卻無法抵達的生活。

　　第六次人口普查發現，全國有1300余萬人沒有戶口，他們被社會俗稱為“黑戶”。他們中大多數是計劃外生育子女，也有部分屬于棄嬰、收養或領養子女，還有部分則是因為戶籍辦理程序的繁瑣或基層部門不作為而被迫成為無戶籍人員。因為沒有戶口，他們大多沒有社會保障，沒有正常的工作、學習機會，甚至連出門旅行、住宿也寸步難行。

　　長期生活在社會管理的視野之外，“黑戶”群體的生存狀態令人擔憂。最近，半月談組織的“黑戶”專題調研小分隊分赴北京、上海、湖北、安徽、山東、江西等地采訪發現，不僅“黑戶”本身缺乏權利保障，更值得關注的是，隨著時間的推移和社會流動加速，被社會遺忘的“黑戶”逐漸有了下一代，這些被稱為“黑二代”的孩童將越來越游離于社會之外，他們的命運及對社會的影響將無法想象。事實上，在不為人知的社會角落，“黑戶”問題已造成許多令人心酸的人間悲劇。

　　一個顯而易見的事實是，許多“黑戶”本身是無辜的，比如大量的計劃外生育子女，他們來到世界上的時候，和其他合法生育的孩童一樣圣潔無瑕。他們當然不應該接受“不給上戶口”這樣嚴重的懲罰，更不應因此而背上影響一生的沉重包袱。違法生育的懲罰，不應由他們承擔，而賦予他們戶口等法定公民權利，則是社會公平正義的應有體現，這與堅持計劃生育基本國策、讓違法者付出代價并不矛盾。

　　令人欣慰的是，黨的十八屆三中全會決定提出，要創新人口管理，加快戶籍制度改革。近期，部分地方實行新生兒戶籍辦理新政，將戶籍辦理與“超生罰款”的征收脫鉤，為保障“黑戶”平等的公民權開了先河。這些舉措能否撬動更大尺度的戶籍管理改革，讓千萬“黑戶”人群開啟光明之門，重返正常生活？如何創新社會管理，更好地貫徹計劃生育基本國策，避免再次產生“黑戶”問題？半月談“黑戶”專題調研小分隊進行了深入調查。

　　游離在社會之外的“影子”

　　歧視與生俱來，一紙戶口卡住求學求職路

　　每個“黑戶”的經歷，雖然都差別迥異，但幾乎每個人的背后都有一段令人心酸的故事。

　　已經出嫁到江蘇的安徽霍邱縣人曾蕊(化名)，一直到2013年國慶節，才有了自己的戶口，此前的20多年的時間，她一直都是“黑戶”。起初，是因為家里沒錢交不起計生罰款，她的父親曾繁華不敢去派出所登記戶口。后來長大了，她因沒有戶口處處碰壁，尤其是外出打工，很少有企業愿意接納沒有戶口、身份證的員工，找工作很困難。

　　為了解決這個問題，曾繁華跑了很多次村里、鎮里、派出所，卻一直被以各種理由耽擱了下來。去年他按照村干部要求繳納了3000元罰款，才把女兒的戶口辦了下來。

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　　在半月談記者調查走訪的“黑戶”群體中，大部分屬于計劃外生育子女，也有部分屬于棄嬰、收養或領養子女等。因此，“黑戶”中的兒童無疑占主要部分。安徽省靈璧縣的小女孩妮妮(化名)就是其中的一個。

　　“眼看著孩子一天天長大，一直都沒有戶口，經常愁得夜里睡不著覺。只要能幫俺閨女上戶口，咋說都行?！膘`璧縣馬莊村村民王書銀說，今年女兒妮妮7歲了，在村里上小學一年級，因為沒戶口，不能像其他學生一樣辦理學籍，以后孩子成長求學將是個邁不過去的坎。

　　當地政府向記者表明，按計劃生育相關規定，王書銀的妻子張小蘭屬智障人員，且不是當地人，無法說清本人籍貫，至今沒能辦理戶口和身份證，所以王書銀夫婦無法申領結婚證，兩人都不符合再生育條件。妮妮屬引產活產嬰兒，所以沒有嬰兒出生醫學證明。目前，盡管當地政府已經責成大廟鄉派出所就妮妮入戶事宜請示相關部門予以解決，但前景依然渺茫。

　　記者在調查采訪中發現，像妮妮這樣從一出生就是新一代“黑戶”的兒童不在少數，他們因父母一輩是“黑戶”等“歷史原因”，延續成為“黑二代”。這類群體在戶籍問題的解決上更為復雜。

　　安徽合肥市蜀山區人口計生局城市流動人口科科長程平說，“黑戶”孩子普遍比較自卑，他們會在內心把自己和其他有戶口、有學籍的孩子進行比較，覺得自己是另類、不合群的，教育、醫療等社會保障方面的差別也很明顯，這些差別會日復一日地加深孩子的自卑心理，影響孩子的性格。

　　“家里來了人，這些孩子都不敢抬頭看，看著讓人覺得很可憐、很心酸?！背唐秸f，孩子本身是沒有犯錯的，可他們一來到這個世界上，就受到了不公平的待遇，很讓人傷心。

　　“黑戶”嬰童被賣被送，違法亂象頻發

　　去年10月，一對上海小夫妻將超生二胎“送”給QQ群里認識的網民，引發輿論嘩然。雖然幾經周折孩子又回到父母身邊，但孩子的身份問題至今無法解決。

　　半月談記者調查發現，網絡送嬰、賣嬰的事件并非個案，往往都是未繳納罰款的超生兒，還有非婚生育或早婚早育未辦證的孩子。追究當事人送嬰、賣嬰行為的動機，無法上戶口是重要因素之一。

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　　記者調查了解到，受傳統和道德觀念影響，非婚生育而產生的“黑戶”孩童，往往在成長中要承受巨大的社會壓力，被邊緣化的傾向日漸加劇。顧慮到“黑戶”問題，加之生存境遇不佳、法律意識淡薄，近年來，不斷有未婚母親虐待、殺害親生兒女的事件發生。

　　如今，隨著社會開放度提高，未婚母親的比例呈現上升趨勢?！叭绾谓o孩子上戶口”，是未婚母親們網絡在線交流的主要話題。一些未婚母親的選擇令人不寒而栗：有的因無法給孩子合法的身份和美好的未來，抱著僥幸心理把孩子送養出去；有些迫于恐懼、歧視等壓力而將孩子拋棄；更有極端的，則不惜將自己的孩子“扼殺在搖籃里”。

　　“如果我死了，可能沒有人知道我姓甚名誰”

　　湖北省襄陽市樊城區牛首鎮新集村二組的孫慧慧，今年31歲，至今仍沒有屬于自己的戶口。她說：“現在如果我死了，可能沒有人知道我姓甚名誰！”

　　1983年出生的孫慧慧幾乎是一個“棄兒”。4歲時生母病逝后，她被多次送給親戚或外人寄養，過著寄人籬下的生活。她說，收養的家庭不給自己上戶口，是為了避免給繼母生的小孩帶來超生罰款。因為“黑戶”的身份，她就像一個可以隨意轉讓的“物品”，在16歲前先后被“轉讓”了近10次。

　　16歲那年，最后的收養人逼她出嫁到外地，草草成婚后她開始過上為人妻的生活。但這樣的生活并不幸福，她不僅要經常忍受丈夫的家暴，還被迫跟隨躲債的丈夫逃到遠離家鄉的新疆生活。她說，長大后本想出去打工，但沒有身份證，自己只能任人擺布；結婚后也多次想逃離這個家庭，但沒有身份證根本出不了門，只好忍氣吞聲委屈將就。

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　　2004年，在新疆生活4年后，丈夫答應給她辦戶口。滿心歡喜的孫慧慧拿到戶口時卻傻了眼，戶口本上寫的根本不是她的真名，而是丈夫舅媽楊景會的名字和信息；隨戶口一起的身份證上，除了照片是自己的，其他信息都與自己無關。

　　2010年，再也無法忍受沒有自己真實戶口的孫慧慧逃離新疆的家庭，憑著那張假身份證，一路打工賺錢回到了老家襄陽。她說：“影子般的生活并沒有結束?！碑斈辏蚶霞遗Ｊ祖偱沙鏊岢鲅a錄戶口的申請，但沒有審批下來。派出所民警崔衛珍解釋，先要把手中的身份證弄清楚，如果之前的戶口本有問題，是違規辦理的，要先銷掉；如果是冒充別人的，就要把照片從系統中換下來。

　　今年，樊城區再次啟動戶口補錄程序，5月18日，牛首鎮派出所發函到新疆麥蓋提縣請求協助調查其戶口問題。崔衛珍說，如果對方證明之前的戶口有問題，發個函過來，我們就可以重新辦理；如果是冒用別人的信息，對方公安部門進行處罰后，并到戶籍系統中把她的照片換下來，這樣就不會造成重戶口。于是，孫慧慧又開始了新一輪等待。

　　“黑戶”背后的社會管理之弊

　　半月談記者調研發現，在人口流動日益加速的現代社會，主要因違法生育而形成的龐大“黑戶”群體已經產生了跨區域的影響，這些影響隨著代際傳遞而逐步加深，成為社會管理中的盲區和難點。而戶籍管理與計生管理“搭車”，則是“黑戶”問題長期難以解決的最大根源。

　　“黑戶”問題已構成社會管理的嚴峻挑戰

　　“我們查戶口的時候，他們往往會以各種理由回避。”從事計生工作15年的安徽省合肥市蜀山區人口計生局城市流動人口科科長程平說，“黑戶”人群對計生、公安等部門查戶口的情況非常敏感，他們一般都不會主動承認自己是沒有戶口的，而是會以“忘記帶了”、“過兩天找給你”、“現在忙不方便”等各種理由回避。如果查的次數多了，他們可能就會干脆搬家換一個地方租房，這樣就完全消失不見了。“黑戶”的存在，給城市流動人口管理帶來極大的挑戰。除非“黑戶”人群的原所在地計生部門發函，否則城市計生部門很難掌握“黑戶”人群的信息和動態。

　　戶籍制度的一大功能是掌握準確的人口信息，為宏觀決策提供參考。中國人民大學社會與人口學院教授陸益龍、北京隆安(濟南)律師事務所律師周雷等專家認為，人口底數不清，不僅影響高層決策，也會給經濟社會發展帶來不利影響。山東省多位基層民警表示，一般情況下，民警對轄區內的“黑戶”有一定的掌控，一旦這些人離開所屬轄區，其他地區和部門無法確定“黑戶”的準確身份，將面臨不能及時應對的管理困惑，潛藏巨大治安隱患。

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　　湖北襄陽市衛計委的一名科長認為，“黑戶”群體的大量存在是一個很嚴重的社會問題，但國家層面仍沒有哪個部門去認真地研究解決這個問題?！昂趹簟遍L期享受不到公民的基本權利和待遇，這無異于把他們推向了社會的對立面。

　　“‘黑戶’是不折不扣的弱勢群體?！标懸纨堈f，現實中的“黑戶”多數來自違反計劃生育政策出生的人口，而包括受教育權在內的各項公民基本權利、福利待遇實際上都是以戶籍為前提的。由于戶口與權益密切相關，“黑戶”在社會資源的獲取方面就處在最底層，這無疑會進一步加劇社會分化和社會不公。近年來，社會上發生多起“黑戶”孩子因無學籍參加考試、不能繼續讀書而導致的悲劇，甚至有的孩子選擇跳樓自殺。這些都為治理“黑戶”問題敲響了警鐘。

　　長期從事青少年維權工作的北京青少年法律援助中心律師趙輝認為，“黑戶”中的孩子是無辜的受害者?！昂⒆拥氖芙逃彩遣豢赡娴倪^程，政府應先解決這些孩子的戶口問題?！?/p>

　　戶籍與計生“搭車捆綁”是解決“黑戶”問題最大障礙

　　半月談記者調研了解到，總體上，“黑戶”的存在有其特定的歷史背景，具體原因也多種多樣。上海市公安局人口管理辦公室副主任張展宇介紹，在過去的一段歷史時期，我國戶籍管理制度并不是很嚴格和規范，戶口在社會活動中的重要性沒有充分彰顯，管理部門也沒有充分開展相關宣傳工作，致使部分群眾對戶籍問題不重視，只有在急用時才“病急亂投醫”，結果導致戶籍缺失。

　　復旦大學社政學院教授任遠說，有的人為了規避高額社會撫養費(俗稱“超生罰款”)，故意隱藏子女以換取再生育條件。此外，由于落戶程序繁瑣，一些群眾對辦理入戶登記望而卻步。依靠社區、居委會、派出所等單薄人力，挨家挨戶上門詢問登記，也可能存在人口統計方面的疏漏、錯誤或更新不及時等狀況。

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　　然而，在基層管理實踐中，戶籍管理與計生政策“搭車捆綁”，是造成“黑戶”問題的最大根源，也是當前解決“黑戶”問題、理順人口管理體制的最主要障礙。湖北省襄陽市衛計委的一名基層干部介紹，繳納社會撫養費與戶口掛鉤并沒有法規政策上的明文規定，在實際工作中，對不繳納社會撫養費的違法生育人員，計生部門可向法院申請強制執行，但效果不理想。所以，很多地方將兩者掛鉤成了一個慣例，這客觀上把一些超生孩子推進了“黑戶”群體。

　　“每年上級公安機關都給我們派出所下發通知，禁止派出所登記戶籍時要求提供計生證明的做法，但幾乎都沒有生效過?！卑不帐∫幻鶎庸哺删嘎?，屢禁不止的原因主要有兩方面：一是因為計生部門能給予基層公安機關很多實實在在的經濟上的好處，比如幫助派出所民警改善辦公環境、裝空調、超生罰款按照一定比例返還給派出所等。二是因為計生工作屬于一票否決制，地方黨委政府擔心計生工作沒有強制抓手，不容易完成，就默許計生、公安兩個部門加強溝通協作，對這種做法不批評也不表揚，因此兩部門之間自然就形成了“默契”。

　　“用戶口來控制生育，是造成‘黑戶’的重要原因之一?！标懸纨埖葘＜抑赋觯瑧艏贫鹊谋玖x是居住地登記制度，作為一種社會管理手段，在任何時候、任何國家都有其存在的必要。然而，現實中我國戶籍管理由于功能區分模糊，基層有關部門將其作為與計劃生育相捆綁的懲戒措施，有違戶籍制度本義。

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　　值得關注的是，今年2月，山東省實行了新生兒戶籍辦理新政，提出決不允許造成“黑人”、“黑戶”；4月1日，江西省南昌市執行新生嬰兒憑《出生醫學證明》辦理落戶的新政，這些舉措引起巨大轟動，一些“黑戶”家庭甚至發起了“我要去南昌”的政策建議活動。

　　“計生和公安之間配合執法是特殊歷史時期下形成的‘程序’，這種方式實施之初，在社會治理尤其是落實人口政策方面，有一定的現實意義。但隨著時代發展，老一套的土政策已經有違社會法治進程。一些地方果斷將新生兒戶口登記與征收社會撫養費拆分，是戶籍制度改革的一大進步?！敝袊姓▽W會理事、復旦大學法學院教授朱淑娣認為，新舉措體現了“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”的現代國家治理理念，為妥善解決“黑戶”問題帶來了曙光。

　　終結“黑戶”歷史當依靠法治思維

　　1300多萬“黑戶”浮出水面，成為數十年來中國人口政策和社會治理實踐中不容忽視的“問題人群”。追尋其歷史背景，各級政府在貫徹落實計劃生育基本國策的過程中，在人口數量控制領域取得了卓越成就，但一些制度設計的漏洞和不規范的基層執法也積聚了難以面對卻無法回避的社會矛盾。終結“黑戶”歷史，不僅需要擺脫“人治”慣性，更要加強人文關懷，依靠法治思維。

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　　將戶口登記與計生政策捆綁并不合法

　　專家指出，人口與計劃生育法第41條規定，對違反該法生育子女的公民予以征收社會撫養費的處罰。但該法并未對公民違法生育的子女規定不上戶口、不予以入學的處罰內容。根據國籍法和戶口登記條例，父母雙方或一方為中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍。戶口登記機關應該對出生的中國公民予以登記，無附加條件。1988年，原國家計生委、公安部也聯合下文，禁止將計生證明、超生罰款與戶口登記捆綁。

　　然而，計劃生育政策和戶籍管理在執行環節中卻被人為綁定，產生了諸多扭曲的社會現象。北京大學人口研究所教授穆光宗說：“大量‘黑戶’的產生源自地方政府部門將推行計劃生育政策與戶籍強行綁定。這種方式排斥和限制一些已經出生的人進入社會，是極其危險的。讓一個孩子從剛出生就隔絕在整個社會組織之外，無異是對一個人最大的懲罰?！?/p>

　　幾十年來，民間對取消綁定戶口與計生的呼聲不絕于耳。2013年12月，北京律師黃溢智等人聯名向國家有關部門發去建議信，要求消除計生與戶籍捆綁，并對戶口登記管理規范性文件進行全面審查。信中寫道：當前，一些部門以規范性文件形式，為戶籍注冊設定障礙，強化部門利益，超越權限規定限制公民基本自由權利，破壞了法制統一。

　　復旦大學法學院教授朱淑娣指出，我國尚無國家層面統一的行政程序法法典，是出現戶口登記與征收超生罰款相“捆綁”現象的重要原因。法治的發展有一個漸進的過程，完全確立行政法律所設定的秩序，需要相應的社會政治、經濟、文化等諸多方面的共同努力。

　　此外，以往一些地方對“黑戶”問題的一次性解決辦法并不可取。國家歷次人口普查，都能發現大量的“黑戶”，這在證明計生政策在局部地區失靈的同時，也為“黑戶”提供了一次性解決的機會——向基層計生或公安部門繳納相應罰款后就可擁有戶籍。這種慣用方法在某種程度上動搖了計劃生育政策的嚴肅性，使違反政策的人產生了一定的心理預期，即“孩子現在沒有戶口，將來肯定會有戶口，機會就在下一次全國人口普查時”。

　　這意味著，在國家人口普查的間隔期內，千萬計的孩子必須度過一段“黑暗的生活”，政府也無法對這些人進行有效管理。顯然，所謂“一次性”的臨時解決辦法既無助于消除“黑戶”問題，也無助于計劃生育國策的執行，應該從改革和法治建設中去尋求更為長遠的解決之道。

　　深化戶籍制度改革，為千萬“黑戶”開啟光明之門

　　黨的十八屆三中全會決定指出，要創新人口管理，加快戶籍制度改革。今年2月中旬，山東公安機關發出《關于進一步規范出生登記管理有關問題的通知》指出，出生登記是公民參與社會活動、行使法律賦予各項權利的前提和基礎。報戶口絕不允許隨意設立任何前置程序和附加條件，絕不允許推諉扯皮、久拖不決甚至拒絕受理，絕不允許造成“黑人”、“黑戶”。

　　自4月1日起，江西省南昌市開始執行落戶新規：計劃外生育嬰兒辦理戶口不再需要攜帶準生證和社會撫養費的繳費證明，憑《出生醫學證明》、父母婚姻證件和戶口簿即可辦理落戶，成為繼山東等地之后，又一個將新生嬰兒落戶與征收社會撫養費“脫鉤”的城市。新規實施一個多月來，當地上戶口的嬰幼兒數量迅速增加。

　　落戶與征收社會撫養費“脫鉤”，是政府依法行政的一個具體表現。北京隆安(濟南)律師事務所律師周雷說，在建設法治政府過程中，必須確保行政權力在法律框架內運行；同時，戶口管理部門應該把解決落戶難等問題，作為改進作風的突破口。

　　當然，為超生兒落戶與向超生者征收社會撫養費都是社會公平正義的體現，二者并不矛盾，也不應該產生沖突。針對一些基層干部“落戶新政會給征收社會撫養費加大難度”的擔憂，一些專家指出，應該加強和改進依法征收社會撫養費的方式，包括依法強制執行等，保證計劃生育基本國策的貫徹落實，這也是解決“黑戶”問題的必由之路。

　　終結“黑戶”歷史，必須要清理不合理的“土政策”，讓戶籍與計生處罰“脫鉤”。但這僅是第一步，還要為戶籍“減負”，讓戶籍與各種福利“松綁”，割斷長期糾葛的利益關系，讓戶籍的注冊和管理進入法治化軌道，方能杜絕“黑戶”問題再次產生。

　　山東等地的探索從一定意義上撬動了戶籍制度的改革。專家認為，現實中，由于戶籍背后的巨大社會利益，城鄉公共資源差距明顯。戶籍制度改革需要簡化出生登記，但更需要還原戶籍作為身份識別的單純屬性，給戶籍“減負”。

　　1958年開始實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”。從那時候起，戶籍不僅僅是居民身份的象征，更多的是社會福利分配的依據。隨著改革開放30多年的快速發展，一紙戶口所隱含的利益也今非昔比。當前的戶籍被賦予的意義遠超歷史上任何一個時代。當戶籍開始從單純的身份證明演變成眾多福利待遇的載體時，一些傳統的僵化管理辦法已經不適合社會發展的需要，亟待深化改革。

　　山東社會科學院人口學研究所副研究員李蘭永認為，我國的戶口上面承載了大量福利，特別是涉及公民受教育、就業、婚姻、社會保障等等基本權利。“我國的戶籍制度實際上成了‘拿戶籍說事的制度’，通過立法剝離這些附帶的福利，還原其人口管理的職能，應是未來戶籍制度改革的方向。”當戶籍制度恢復其出生登記、身份識別的本原屬性時，“黑戶”問題也就不難解決了。

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