養老“并軌”難在哪兒？ 看看國外的養老制度

　　漫畫： 朱慧卿繪

　　如何盡快地徹底取消有違公平的養老雙軌制，逐步實現企業與機關事業單位養老保險制度的銜接，施行公平、公正、合理的退休待遇？記者采訪了有關專家——

　　出現“雙軌制”是改革進度不同的結果

　　同時參加工作，有的去了國家機關、有的去了企業，退休后卻發現各自的退休金相差數倍之多，這種現象是怎樣造成的？

　　對此，南開大學人口與發展研究所教授原新說，我國在計劃經濟時代統一實行單位養老，任何單位退休人員的工資均由國家財政統一負擔。改革開放以來，伴隨向市場經濟體制轉軌，建立了企業養老保障制度；而公務員和事業單位的退休金依然由國家財政統一支付，形成了所謂“雙軌制”。

　　原新表示，雙軌制的客觀作用在于讓企業分擔部分養老責任，當時設計企業養老制度的融資模式是“三個一點”（國家拿一點、集體拿一點、個人拿一點），體現了政府、社會、個人共同分擔養老責任的理念。由于企業單位與國家機關、事業單位的養老制度走上了不同軌道，隨著改革的不斷深化，不同養老保障制度之間保障水平差距發生了變化。

　　武漢大學社會保障研究中心教授劉昌平對記者說，“雙軌制”產生的一個重要原因就是機關、事業單位和企業的改制進度不同。

　　比如，1984年后國有企業開始進行改制，國有企業退休金制度也進行了相應的改革，建立城鎮企業職工基本養老保險制度；而同期機關和事業單位并沒有實行改革。

　　“值得注意的是，機關和事業單位的退休保障制度并沒有要求職工繳納養老保險費用，但企業在職職工必須按照工資的8％繳納養老保險費。繳費者的養老金待遇反而遠遠低于不繳費者，這是不公平的。”浙江大學社會保障與風險管理系主任何文炯對記者說，“在一次分配時分得的利益少，二次分配時利益還是少。從這個意義上說，現行的養老保障制度加劇了收入差距。”

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　　“雙軌制”并非造成退休待遇差別大的唯一原因

　　社會保障的核心價值是追求社會公平，但在現行的社會養老保障制度下，卻出現了越是社會地位高、收入水平高的人群，其保障待遇越高；而社會地位、收入水平越低的人群，其保障待遇則越低。

　　北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員、首都經貿大學勞動與社會保障系主任朱俊生研究發現，1990年，企業離休、退休人員人均離、退休費相當于事業和機關單位離休、退休人員人均離、退休費的88%和82%；而到了2005年，該比例分別下降為53%和47%。“這說明目前機關、事業單位的養老金水平遠高于企業養老金水平。”

　　但劉昌平認為，雙軌制并不是造成退休待遇差別巨大的唯一原因。即便在企業職工基本養老保險制度下，不同行業之間、同一企業不同層級人員之間的養老金待遇也存在著較大的差距。

　　他表示，社會保險制度一方面要貫徹社會公平原則；另一方面職工退休后的待遇與之前的繳費部分有關。同一家企業里，一位工資收入較高的高管與一位普通職工在同等的繳費年限下，因為前者月平均繳費大大高于后者，相應的基本養老金也大大高于后者。“這還不包括有些高管的年金收入和其他的一些期權計劃、激勵計劃，否則差距會更大。”

　　專家表示，行業、企業內部不同人員的退休金確實存在差距。對于企業職工養老保險而言，這種差距源于繳費基數以及累計繳費年限的差距，這種為了加強養老保險繳費與退休待遇之間的聯系，強化繳費的激勵機制，有其合理因素。但一些實行企業年金制度的企業，沒有很好地貫徹無歧視原則，給高管繳的費特別高，是極不合理的。

　　“如果單純考慮從基本養老保險制度中獲得的基本養老金待遇，應該說企業高管的退休待遇與同級別公務員的退休待遇不會相差太大，甚至可能會高些。”何文炯說，“真正能看出不同養老制度之間差距的，是一線工人、農民工和普通公務員之間的待遇差別。”

　　養老保障制度“碎片化”制約了勞動力流動

　　在采訪中，專家對目前養老保障制度的“碎片化”多有詬病，認為這種趨勢給不同群體之間養老待遇的巨大差別提供了制度空間。

　　何文炯指出，在現行的社會養老體系下，不同的人群適用不同的社會養老保障制度，且不同的制度之間難以銜接，造成了各群體之間待遇的巨大差距。這就是所謂的社會養老保險制度“碎片化”。

　　按現行養老制度設計，職工基本養老保險制度覆蓋企業、企業化管理的事業單位和民辦非企業單位，以及城鎮個體勞動者和靈活就業人員；退休保障制度覆蓋國家機關、事業單位中的正式在編職工；土地被征用人員社會養老保障制度覆蓋依照一定規則土地被征用的人員；農村社會養老保險制度覆蓋農村居民。

　　劉昌平認為：“不同的養老保險制度并存，必將增加管理成本、養老保險關系轉移接續成本，形成勞動力流動障礙。”

　　朱俊生則認為，只有減少制度之間的分割，才能為制度整合留有足夠的空間，“這樣既可以提高風險分擔的效率，也可以降低管理成本，促進籌資的公平性，提高社會養老保險制度的可持續性。”

　　破解利益壁壘是最大難題

　　何文炯認為：“實現不同社會養老保障體制的‘并軌’，最大難點在于群體間的利益協調。”

　　朱俊生說，按照目前的事業單位養老保險改革試點方案，制度的并軌意味著要向職工養老保險制度看齊，在職業年金制度及其保障水平沒有明確的前提下，改革會降低原有的機關事業單位退休人員的保障水平，顯然會受到抵制。

　　分析人士指出，當今我國養老金的社會平均替代率（勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率）已經由1997年的76.3%下降為2009年的46.8%。在這種情況下，改革應是提高企業退休職工待遇，縮小企業與機關事業單位養老保險的待遇差距，實現二者制度的統一。

　　何文炯建議，可嘗試建立覆蓋全民的年金制度，政府對于每一個到達退休年齡的公民統一發放養老金，其資金通過稅收實現，其標準按照退休后居住地生活水平確定。同時輔之以個人賬戶制，工薪人員強制參加并繳費，其余人員（含農民、自由職業者）自愿參加和繳費。這樣可以把政府的責任限制在一個合理的水平之內，以保障全體國民的基本養老。

　　劉昌平也建議，針對公務員、事業單位工作人員和企業人員的不同身份，可分別建立公務員年金、事業單位年金和企業年金作為補充養老保險制度。同時，統一所有基本養老保險的替代率標準。

　　劉昌平認為，養老保障制度改革是一個漸進的過程，“在企業改革完成后，下一步將是事業單位改革，然后是機關體制改革。相應地，養老保險制度改革也存在這樣一個過程。”

　　專家表示，我國人口眾多，經濟發展水平不平衡，設計統一的、覆蓋全民的社會養老保障制度并非易事。應當堅持平等原則，從實際出發，統籌兼顧，穩步推進，放眼未來，最終建立一套科學、規范、統一的社會養老保險體系。（記者靳博 杜海濤）

　　農村老人的尷尬晚年

　　城鎮居民和農村居民之間的養老差距，是更大范圍的“雙軌制”。只有真正立足“城鄉平等”，完善制度保障，向農村老人釋放更多的人文情懷，才可能從根本上解決農村養老問題

　　每次去鄉下采訪，看到坐在村頭聊天的老人，我就想起祖母。

　　再過兩個月，就是祖母去世5周年忌日。作為中國農村一名普通的老人，80多歲后，祖母靠叔叔提供糧食，仍然自己生火、做飯。直到臨終前幾年，祖母才輪流在兩個叔叔家里居住。后來，一次意外導致祖母腿部骨折。臥床半年，祖母不幸離世了。那年，祖母已近89歲。

　　缺少經濟來源，在晚年一個人孤獨生活，這是當前大多數農村老人的現狀，折射出中國農村養老的尷尬。

　　從狹義上講，養老雙軌制是指城鎮企業職工和公務員、事業單位退休人員之間的養老差別；而廣義上講，城鎮居民和農村居民之間的養老差距，則是更大范圍的“雙軌制”。

　　無論是企業職工還是國家干部，無論有怎樣的制度差別，年老后，城鎮居民總是有一定的制度保障；而在大多數地方，農村缺乏完善的養老制度，農村老人養老，主要靠家庭。但近年來，隨著農村大量年輕人外出打工，農村家庭規模也在逐漸縮小，家庭養老——這種傳統的養老模式正面臨嚴峻挑戰。

　　目前，我國正加快步入老齡社會，農村人口老齡化速度比城市更快。第六次全國人口普查數據顯示，我國65歲以上老人占8.87%，比2000年上升1.91個百分點。隨著農村青壯年勞動力向城市的大轉移，農村“空巢家庭”不斷增多，農村老人既無經濟積累，又少知識儲備，在“421”倒金字塔形家庭結構下，年輕人生活壓力已經沉重，老人又何以安度晚年？

　　不僅如此，家庭養老還受到多種因素制約，如家庭關系是否和睦等。若子女無心或無力贍養父母，很可能加劇老年人的凄涼晚景。

　　近年，農村養老問題已引起政府高度重視。自2009年8月起，我國采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的辦法，在部分地區開展新型農村養老保險試點。按照“新農保”時間表，在2010年覆蓋全國23%的縣（市、區）基礎上，到2020年將實現“新農保”全覆蓋。但是，按目前標準，參加“新農保”的老人60歲以后每月領到的補貼也不過55元，不但保障水平偏低，農村老人獨居、缺少照料、生活寂寞問題也無法從根本上解決。

　　我國有近70%的老人居住在農村。農村養老情況復雜，難度巨大。要從根本上解決農村養老問題，必須統籌考慮，多方入手。政府、社會、社區、家庭都應真正重視起來，切實樹立“城鄉平等”觀念，完善制度保障，向農村老人釋放更多的人文情懷。

　　其一，公共財政應增加對農民養老保障的投入，提高農民基礎養老金標準，把符合條件的老人全部納入保障范圍。其二，加快農村社區建設，為留守老人提供必要的生活服務，實現家庭養老和社區養老相結合。其三，落實農村最低生活保障制度，避免“老無所依”。此外，子女也要多盡贍養義務。

　　在統籌城鄉發展的背景下，以實現農村養老的全覆蓋、多層次、多元化為目標，逐步建立起人性化、可持續的農村養老體系，這是一項艱難的工作，但意義非同尋常。（北岸）

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　　看看國外的養老制度

　　●美國養老責任由政府、社會和個人共同承擔

　　美國的養老責任由政府、社會和個人等多方面共同承擔。其資金來源主要是在職人員把工資所得的一部分作為“社會保障稅”（社保稅）上交給政府，用于發放給已退休者、殘疾人以及他們的家屬，在職者退休之后便可以從社會保障制度中享有相應的福利。

　　在職人員退休后獲得社會保障福利（社保福利）的多少視其工作時間長短、繳納社保稅數額以及退休年齡而定。但提前退休者的福利額將適當扣減。

　　除了社會保障制度，美國政府和一些公司還建有自己的退休金制度。美國政府制定了“聯邦雇員退休制度”。政府工作人員除參加社會保障制度、繳納社保稅之外，還必須每月上繳工資收入的1.3%，政府工作人員退休后可根據其退休時的薪水、工齡長短等領取相應的退休金。

　　●德國鼓勵發展“補充養老保險”

　　德國的養老保險制度包括法定養老保險、企業養老保險和私人養老保險三部分，后兩者又被稱為“補充養老保險”。

　　在德國，法定養老保險的覆蓋面較廣，既包括一般的養老金，也包括職業康復待遇、職業能力或就業能力喪失養老金等。

　　法定養老保險資金主要來源于雇主和雇員繳費，費率根據實際需要隨時調整，目前的繳費比例為工資的19.5%，由雇主和雇員各負擔一半。養老金根據退休者退休時的工資和工齡長短計算，但最高不超過退休前最后一個月工資的75％。

　　此外，德國還大力鼓勵企業養老保險和私人養老保險。與法定養老保險不同的是，企業養老保險采取“直接支付原則”，即職工在工作期間積攢了多少企業養老保險，退休后他就能得到相應數額的養老金。目前，德國法定養老保險、企業養老保險和私人養老保險所支付養老金的比例大約分別為70％、20％和10％。

　　●瑞士養老保險有三大支柱

　　瑞士的養老保險制度建立在由國家、企業和個人共同分擔、互為補充的三支柱模式上。

　　瑞士養老保險制度的第一支柱是由國家提供的基本養老保險，其全稱為“養老、遺屬和傷殘保險”。這是一種強制性保險。瑞士相關保險法規定，在職人員從17歲生日后的第一個月1日起開始支付養老、遺屬和傷殘保險金。支付方式是由雇主和雇員各支付50％。第二支柱是由企業提供的“職業養老保險”。第三支柱是各種形式的個人養老保險，這是對第一和第二支柱的補充，以滿足個人的特殊需要。（茂邊整理）