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保障食品安全需要戰(zhàn)略思維

海口網　http://m.yinhu3.com　時間：2011-05-19 08:47

????民以食為天，食以安為先。食品安全是關系廣大人民群眾身體健康和生命安全的大事。

????——2011年4月29日，胡錦濤在天津考察某食品質量監(jiān)督檢測機構時如是說。

　　海口網5月19日消息??今年兩會期間，國務院副總理王岐山參加了山東代表團審議政府工作報告，在提到食品安全問題時他說：“很慚愧啊，剛吃飽，就出現了食品安全的問題。很不好意思，這件事情我們很不好意思。”今年以來，“瘦肉精”、“染色饅頭”、“毒豆芽”、“牛肉膏”等一連串食品安全案件“你方唱罷我登場”，食品安全呈現危機性爆發(fā)的態(tài)勢，我們?yōu)楹位ㄙM巨大人力物力之后還總是不斷收獲苦澀的結果，食品安全問題的根源性癥結在何處？

　　2011年，一連串的食品安全問題再一次將這個當今中國的沉疴不客氣地擺在了民眾面前。從雙匯“瘦肉精”到上海“染色饅頭”，再從“牛肉膏”到“毒豆芽”、“毒血旺”……在幾乎所有媒介空間上，這個話題被討論到白熱化的程度。

　　關注：食品安全納入政績考核

　　近日，中國青年報社會調查中心通過民意中國網與搜狐新聞中心，對3802人進行的一項調查顯示，95.4%的人認為，當前食品安全監(jiān)管領域中的“被動執(zhí)法”現象普遍存在。82.1%的人認為應該嚴懲食品安全監(jiān)管失職行為。調查顯示，97.4%的人認為監(jiān)管部門應該對頻繁發(fā)生的食品安全事故負責，其中89.7%的人認為監(jiān)管部門應負“主要責任”。

　　北京市海淀區(qū)居民王風（化名）向記者表示，近期頻發(fā)的食品安全事故已經讓他有點兒對有關部門失去信心。“所謂嚴厲打擊、全面排查總是在相關事故被曝光以后才進行。可是在平時，這些部門在做什么？就像瘦肉精豬肉事件，4道監(jiān)管關卡為什么形同虛設？試問，這樣的監(jiān)管怎么可能取信于民？”

　　中國政法大學法學院教授王敬波指出，食品安全屬于公共產品，政府應該對其負法定責任。當下食品安全事故頻發(fā)、食品安全監(jiān)管不力的狀況，說明了政府在這方面的工作上有“監(jiān)管失靈”或“監(jiān)管不力”之嫌。“問責機制不完善是造成食品安全監(jiān)管問題的重要原因之一。”王敬波表示，當前對食品安全監(jiān)管的問責主要集中在一些明顯違法的行為上，對于“懶政”、不作為等未被確定為違法的行為則很少涉及。

　　公眾對食品安全監(jiān)管問題有何建議？調查中，89.5%的人支持將食品安全與相關官員的升遷掛鉤，實行重大食品安全事故“一票否決制”。受訪者其他選擇還有：明晰監(jiān)管機構的權責劃分，避免相互推諉（76.0%）；食品安全監(jiān)管執(zhí)法應重在平時，不能總是突擊（71.5%）等等。

　　日前，北京、上海、浙江、廣東等地將食品安全工作納入領導干部政績考核，推行食品安全整治區(qū)（縣）長負責制，統籌推進市縣兩級食品安全監(jiān)管職能調整，實現各環(huán)節(jié)緊密銜接，有效形成全鏈條監(jiān)管。這一舉措也引發(fā)了媒體和民間較廣泛的積極響應，而質疑聲音也同樣存在于民間和媒體圈。

　　有評論員指出，關于食品安全問題上的考核與問責并非首創(chuàng)。2009年6月1日起施行的《食品安全法》中其實已明確規(guī)定：縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制；統一領導、指揮食品安全突發(fā)事件應對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核。

　　2010年國務院辦公廳也曾下發(fā)文件要求，對各部門在打擊違法添加非食用物質和濫用食品添加劑、農產品質量安全監(jiān)管、食品生產加工環(huán)節(jié)、食品安全風險監(jiān)測和預警等方面做了明確分工。同時，各級監(jiān)察部門要加大行政監(jiān)察和行政問責力度，對食品安全監(jiān)管中的失職、瀆職等違法違紀行為進行嚴肅查處。

　　網友“揚起帆兮去遠航”也許代表了部分民眾的意見——“千條線，萬條線，考核栓著一大片；年中考，年底考，不見官帽一個少。政績考核不玩真格的，只怕會我考我的試，你吃你的毒。”可見，民眾對“考核”如何落到實處是最為關心的，對未來可能發(fā)生的“被安全”和地方政府“扯皮”也是他們的憂慮。

　　方向：食品安全監(jiān)管思路的探索

　　食品安全問題出現后，最先受到質疑的便是監(jiān)管部門。其實，在督促監(jiān)管人員履職的同時，更應優(yōu)化監(jiān)管的模式。

　　梁嘉聲現在是香港理工大學應用生物及化學科技學系客座副教授。他曾在香港特區(qū)政府部門服務近25年，參與食品安全檢測、風險評估與管理、食物法規(guī)修訂等工作。對于食品安全監(jiān)督問題，他對記者坦言：“食品安全涉及的面太廣了，不可能每一個都查，負責食品安全的資源不可能無限放大，所以必須首先進行風險評估；要用科學的方法分析風險，把資源投入到最需要的地方。盲目加大執(zhí)行力量，缺乏風險分析，就像沒有目的到處跑，浪費資源。”

　　誠然，作為一個人口超過13億的大國，讓每一分進入公民口中的食物都受到檢查顯然是不現實的，如何將我們手中有限的行政資源最科學的配置、達到監(jiān)管效果的最大化，是擺在決策者面前的艱難問題。

　　曾有報道指出，我國當前食品生產流通屬于“分段管理”，有資料顯示，食品管理涉及到7部法律和8個部門。食品監(jiān)管看似威嚴壯觀，但因監(jiān)管對象規(guī)模小、數量多、分布散以及監(jiān)管機制運轉不暢等，監(jiān)管成本高昂，監(jiān)管效率卻大打折扣。在雙匯“瘦肉精”等多次食品安全事件中，很少有監(jiān)管部門能在事發(fā)前主動發(fā)現問題的，總是媒體率先曝光，隨后相關部門再加強監(jiān)管和查處。

　　食品安全監(jiān)管在日常工作中處于真空和被動狀態(tài)，當前的聯合監(jiān)管更多的是以“突擊”和“救火”的工作形式展開，尚未形成職業(yè)化、專業(yè)化、常態(tài)化的監(jiān)管機制。我國消費者權益保護機構權力層次較低，也缺乏為消費者提供便利的司法服務，消費者維權往往面臨投訴無門、時間成本和經濟成本偏高等問題，即使維權成功，也普遍存在“為了追回一只雞，殺掉一頭牛”的情況，這種狀況嚴重影響消費者維權的積極性。當消費者正當權益受到漠視，不法經營者違法成本過低時，食品安全事件就會重復發(fā)生。

　　違法成本低，也與地方處理食品安全事件中的工作方式有關。有的地方政府因考慮到食品安全問題的敏感性，以及保護地方產業(yè)發(fā)展等多重因素，傾向于“淡化處理”和“內部處理”，對非法經營者處罰力度過輕。等時日一長，風聲一過，非法行為便一切照舊，結果是“不該發(fā)生的事件終究再次發(fā)生了”。

　　此外，國家食品安全風險評估專家委員會主任委員陳君石院士在采訪中還表示，中國當前食品安全的監(jiān)管力度，表現在監(jiān)督員之多，監(jiān)督頻率之高，抽檢樣品之多，這幾項在投入上都是全世界獨一無二的。然而我們現在看重的終端產品抽查模式是最落后的監(jiān)管模式。到這個時候了來監(jiān)管企業(yè)已經沒用了。在食品安全監(jiān)管上，起初全世界都是進行終端監(jiān)管，后來發(fā)現這種模式并不解決問題，最后還得從過程抓起。先進國家現在主要都是在進行過程監(jiān)督，即監(jiān)督企業(yè)的生產過程。

　　陳君石院士介紹到，在國外企業(yè)是食品安全第一責任人，在獲得生產許可之后，將會有監(jiān)督員進廠檢查生產過程中是否遵守生產規(guī)范，而不僅僅是對產品進行抽樣檢查。國外通過監(jiān)督員對生產記錄的監(jiān)督進而了解生產過程的規(guī)范程度，這樣的監(jiān)督方式比抽樣檢查要先進得多，更科學，也更省勞動力。

　　可見，在食品安全監(jiān)管問題上，我們在無論是技術層面還是思想層面都擁有著廣泛的提升空間。而對于當前食品安全危機的根源，我們又當如何認識？

　　追溯：食品安全問題背后的農業(yè)之弊

　　“我們GDP成為全球第二，但農村還停留在原始狀態(tài)。最近出現的墨染粉條、毒奶粉、染色饅頭等食品安全問題主要原因在于我們忽略了農村，只把目光盯在城市，忘記了農村的生產有多么低水平。”

　　這番話，并非來自于某位農村問題專家，而是以IT行業(yè)起家現在正在認真養(yǎng)豬的網易CEO丁磊。

　　中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院院長溫鐵軍對記者說，“現在農村的壯勞力都出去打工了，留下了老人和孩子種田，掙的錢也遠不如打工的多，所以老百姓當然都喜歡種“省事田”。化肥撒下去就不管了，多省事呀。在中國種田已經變成了一種短期行為。”糧食生產況且如此，其他農產品的生產情況可想而知。在勞動力、耕地等要素減少的情況下，過去一段時期農業(yè)的重心落在保供應的思路上，而基于標準化、組織化的提高農產品質量的投入相對較弱。

　　有評論指出，勞動力流出帶來的生產能力衰落正在蠶食著中國農村那曾經充滿活力哺育億萬人民的身軀，城市化進程帶來農業(yè)用地的減少、糧食生產帶來的經濟作物種植面積的擠出效應、地方工業(yè)生產帶來的農地污染等等因素進一步在侵害著為我們提供糧食的農村土地。村莊在人離開之后，就會慢慢荒蕪。

　　農業(yè)部副部長陳曉華日前在中組部、國務院食品安全委員會、國家行政學院共同舉辦的“省部級領導干部加強食品安全監(jiān)管專題研討班”上坦承，盡管這些年我國農產品質量安全水平有了很大提升，但由于質量安全工作起步晚、基礎弱，特別是受農業(yè)生產經營分散、標準化水平低等因素制約，一些問題隱患在部分地區(qū)、個別品種上仍然比較突出，質量安全事件還時有發(fā)生。

　　陳曉華說，當前食品安全問題隱患主要集中在三個方面：一是農藥、獸藥殘留超標，比如去年海南出現的“問題豇豆”。二是違法添加有毒有害物質，比如“三聚氰胺”、“瘦肉精”等問題。三是個別地區(qū)、個別產品重金屬污染和濫用抗生素問題突出，比如今年南方部分地區(qū)反映的稻米鎘超標問題。

　　陳曉華說，“從根本上講，這是與農業(yè)農村發(fā)展所處的階段相關，與農業(yè)的生產經營方式相關。當前我國正處在傳統農業(yè)向現代農業(yè)的轉型時期，在一定意義上，解決農產品質量問題，比解決數量問題更復雜更艱巨。”他還認為，保障農產品質量安全和促進農業(yè)產業(yè)健康發(fā)展，必須著力構建和完善農產品質量安全標準、檢測、認證、風險應急和執(zhí)法監(jiān)管等五大體系，切實提高農產品質量安全執(zhí)法監(jiān)督、風險預警、監(jiān)測評估、應急處置和服務指導能力。

　　長遠來看，解決食品安全的一個關鍵還在于改變農村的凋敝，切實實現農業(yè)現代化。無論是加強和改善監(jiān)管，還是從生產環(huán)節(jié)尋根探源，食品安全都應放在工業(yè)化城市化以及社會轉型的大背景下通盤考慮，以戰(zhàn)略性思維進行頂層設計。惟其如此，才能標本兼治。