審計署:1979年以來地方政府主要靠賣地還債

　　改革開放以來的第二次全國性的地方政府性債務審計，將于8月展開。目前，國家審計署暫未公布本次審計的具體安排。

　　但據(jù)人民網(wǎng)消息，與2011年的第一次地方政府性債務審計相比，本次審計將更徹底、更全面，將由第一次的“三級審計”（即省級、市級、縣級三級地方政府），延伸到“五級審計”（即中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級五級政府）。據(jù)此，本次審計將摸清全國政府性債務“詳單”。

　　什么是地方政府性債務？具體包括哪些？地方政府舉債是否符合現(xiàn)行法規(guī)？地方政府向誰借錢？怎么還錢？怎么花錢？此前，一些國際金融機構預測，我國地方政府債務可能失控，是否屬實？

　　針對上述問題，財政部財政科學研究所所長賈康、中央財經(jīng)大學教授王庸軍、湖北省統(tǒng)計局副局長、中南財經(jīng)政法大學教授葉青等專家學者接受了新京報采訪，作出了解讀。

1問

何為地方政府性債務？

　　2011年首次地方政府性債務審計，國務院曾下發(fā)文件，其中明確了地方政府性債務的概念和范圍。

　　地方政府性債務主要由三部分組成：地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務、其他相關債務。

　　地方政府負有償還責任的債務，是指確定由財政資金償還、政府負有直接償債責任的債務，例如地方政府債券。

　　地方政府負有擔保責任的債務，是指因地方政府（包括政府部門和機構）提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償還責任的債務。例如政府融資平臺公司向企業(yè)舉借的債務。

　　兩者主要區(qū)別在于，前者的償債資金由政府財政負擔；后者的償債資金則來源債務單位的預期收入。

　　其他相關債務，是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位等舉借的債務，由非財政資金償還，但地方政府沒有提供擔保。據(jù)法律規(guī)定，該類債務政府沒有償債責任，但如果債務單位出現(xiàn)了債務危機，政府應承擔救助責任，因此也劃入地方政府性債務范疇。

2問

誰是地方政府債權人？

　　據(jù)審計署副審計長董大勝今年3月通報，目前全國地方政府性債務總額為15萬億至18萬億。巨額地方債務，錢從哪里借來？

　　審計署2011年的全國地方政府性債務審計和今年的36個地區(qū)地方政府性債務審計顯示，地方政府債務“債權人”主要有三方：銀行、地方債券、其他單位和個人。

　　銀行一直是“最大債權人”。在2010年底地方政府性債務余額中，銀行貸款占79.01%；截至去年底，36個地區(qū)的地方政府性債務余額中，銀行貸款占78.07%。

　　對比36個地區(qū)2010年底、2012年底的債務余額發(fā)現(xiàn)，兩年來銀行貸款占比下降5.6%，而地方債券、其他單位和個人，分別增長62.32%、125.26%。

　　為何“其他單位和個人”增幅高達125.26%？

　　審計署審計長劉家義上月的審計報告透露了部分端倪，一些地區(qū)違規(guī)集資、變相融資，金額高達2181億。

　　例如，江蘇省如皋市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，2008年至今，已向公眾四次集資，承諾利息最高達14%。

3問

地方債務資金怎么花？

　　按規(guī)定，地方政府性債務資金，須用于公益性項目建設。

　　2011年的全國地方政府性債務審計結果表明，用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出，占86.54%。7575.89億花到了“其他項目”，占7.89%。

　　審計署未通報“其他項目”的具體內容，但指出，一些地方和單位將債務資金違規(guī)投入資本市場、房地產(chǎn)市場，甚至修建樓堂館所。還有一部分債務資金，投向了高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩項目，以及低水平重復建設項目。此外，2011年審計還發(fā)現(xiàn)，19.94億債務資金被損失浪費。

　　今年對36個地區(qū)的地方政府性債務審計表明，用于公益性、基礎設施項目的支出，占92.14%。審計署特意通報稱，對比兩年前，該36個地區(qū)用于交通運輸、保障性住房、土地收儲、市政建設這四項的支出，均有增長。但仍有一些地方政府“挪用”債務資金。審計發(fā)現(xiàn)，共計378.16億債務資金，用于非公益性、基礎設施項目，或用來歸還到期債務。

4問

地方政府如何還債？

　　據(jù)光大證券等金融機構測算，下半年，大約1270億的地方政府性債務到期，為2000年以來最高。明年到期的債務達2088億元，比今年增加10%。數(shù)千億的債務進入償債高峰期，地方政府怎么還？

　　審計署發(fā)布的審計公告表明，從1979年至今，土地出讓收入一直是地方政府主要還債來源。

　　2011年對全國的地方政府性債務審計發(fā)現(xiàn)，12個省、307個市、1131個縣承諾用土地出讓收入，作為償債來源，債務資金量占37.96%。

　　地方政府的其他還債來源，還有債務單位的事業(yè)收入，如高校的學費收入；經(jīng)營收入，如車輛通行費收入等。

　　由于預期收入不穩(wěn)定，一些地方政府陷入“拆東墻補西墻”、“舉新債還舊債”的“惡性循環(huán)”中。

　　以車輛通行費收入為例，2010年，全國高速公路的地方政府性債務，借新還舊率高達54.64%，審計署分析的原因為“部分地區(qū)的高速公路處于建設期和運營初期，其收費收入不足以償還債務本息，主要依靠舉借新債償還”。

5問

地方發(fā)行債券合法嗎？

　　《預算法》規(guī)定，“除法律和國務院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　既然法律不允許地方發(fā)行債券，那10余萬億的債務是怎么來的呢？據(jù)了解，地方政府債務最早可追溯到1979年，當年有8個縣區(qū)舉借了政府負有償還責任的債務。至2010年底，全國僅54個縣級政府沒有舉借政府性債務。

　　湖北省統(tǒng)計局副局長葉青表示，雖然法律嚴禁地方發(fā)行債券，但未禁止地方政府設立的公司舉債。因此，地方政府通過組建融資平臺公司，繞開法律約束。

　　據(jù)審計署去年公布的數(shù)據(jù)，全國涉及地方政府性債務的融資平臺公司有6576家。

　　融資平臺的最早雛形，始于上世紀八十年代，廣東采取了“貸款修路、收費還貸”政策。1994年分稅制改革后，地方政府開始更多依賴融資平臺，籌措資金。

　　葉青說，融資平臺大多有政府背景，容易獲得銀行貸款、發(fā)行城投債。但是，融資平臺的具體舉債規(guī)模和償債能力審核，并未納入人大審議。所以相當一部分債務，成了隱形債務。

6問

國家怎么管地方債務？

　　從2011年至今，國家審計署對地方政府性債務進行了兩次審計。第一次是2011年3月至5月，全面審計了31個省（自治區(qū)、直轄市）和5個計劃單列市及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府的債務情況；第二次是去年11月至今年2月，“抽查”了15個省及其所屬的15個省會、3個直轄市及其所屬的3個市轄區(qū)。

　　這兩次審計，審計署均提出，由于我國尚未出臺統(tǒng)一的地方政府性債務管理制度，導致地方政府性債務管理制度不夠完善、債務資金管理使用不夠規(guī)范。兩次審計，審計署均重點提及了地方政府融資平臺存在的問題。2010年6月，國務院曾下發(fā)通知，要求清理地方融資平臺。

　　但據(jù)通報，2011年以來，按銀監(jiān)會規(guī)定，共有61家融資平臺公司應轉為“退出類平臺”，但其中的55家并未完全剝離原有政府性債務，或繼續(xù)承擔公益性項目的建設融資任務。而且，還有4個省、1個省會城市的18家融資平臺公司，以轉為“退出類平臺”為由，少統(tǒng)計政府性債務2479.29億元。

7問

債務審計都審計什么？

　　2011年國辦下發(fā)通知，圈定了地方政府性債務審計的四大審計重點：摸清債務規(guī)模、結構及增減變化；分清債務類型；分析債務償還能力，揭示存在的風險隱患；債務管理中存在的突出問題等。葉青認為，本次審計也將主要包含上述內容。

　　其中，“摸清債務規(guī)模”主要是地方政府隱性債務規(guī)模，特別是地方政府借助信托、BT（建設-移交）、違規(guī)集資等手段，變相融資所獲得的資金規(guī)模。此系防范金融風險的重點。

　　“債務償還能力”將分析地方政府的四項指標：債務率、償債率、逾期債務率、借新還舊償債率。

　　上述四項指標可反映出地方政府的償債能力。今年對36個地區(qū)的地方政府性債務審計表明，不少地方政府的償債能力堪憂：9個省會城市債務率超過100%，最高的達219.57%；13個省會城市償債率超過20%，最高的達67.69%；5個省會城市借新還舊率超過20%，最高的達38.01%；2個省會城市逾期債務率超過10%，最高的達16.36%。

8問

地方債務失控可信嗎？

　　此前，穆迪等國際機構預測，下半年中國數(shù)千億債務會給地方政府帶來嚴峻挑戰(zhàn)，可能首現(xiàn)境內債券違約。同時，一些業(yè)內人士也表示，某些地方政府因過度舉債，有可能面臨像底特律一樣的破產(chǎn)危機。我國地方政府性債務是否會失控？

　　對此，審計署副審計長董大勝、財政部原部長項懷誠都曾表示，地方政府性債務整體風險可控，債務優(yōu)良率為95%到98%。

　　財政部財政科學研究所所長賈康認為，對比其他高債務率國家，我國的債務總量在安全區(qū)間內，但需防范局部地區(qū)和具體項目出現(xiàn)債務風險。

　　葉青提出，本次審計是改革開放以來的首次“五級審計”，審計范圍首次延伸到鄉(xiāng)級政府，由此中央政府能有效掌控地方政府性債務實情。而且，國情不同，即便個別地方政府資金運轉困難，也可以通過財政轉移支付等方法，幫助地方政府擺脫危機。

　　上述專家都提出，迫在眉睫的問題是建立科學合理的地方政府性債務管理模式，比如財稅體制改革等，解決地方政府的“差錢”問題；立法放開地方政府的舉債權，設定合理的地方債務審核程序。

　　(原標題：八問地方政府債務)

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