財政部專家談分稅制改革：須讓財力匹配事權

　　錢來自稅收，錢出自財政。一頭連著政府的國庫，一頭牽扯著每個人的錢袋子，這兩筆錢的來龍去脈自然受到高度關注，而與之相關的分稅制改革也成為關注的焦點之一。昨天，財政部科研所副所長劉尚希在接受京華時報采訪時表示，分稅制改革的核心就是保證“財力”與“事權”匹配。有多少錢，辦多少事，保證辦事要花的每一分錢都有出處有著落。他建議應在事權方面將部分決策審批權下移，而執行權要上移。

　　京華時報記者趙鵬

　　□背景

　　1994年實行“分稅制”保改革開放順利進行

　　劉尚希介紹，1994年，我國已進行過一次分稅制改革。

　　劉尚希說，改革開放伊始，當時的財政大包干體制包死了中央財政，中央財政收入占全國財政收入的比重不斷下降，中央財政靠借債度日，1993年的財政赤字近300億元，而當時中央財政收入才900億出頭，赤字占收入的三分之一，中央財政難以為繼，甚至一度不得不向“富裕”的地方政府借錢。這種狀況嚴重損害了中央政府的政治控制力，對改革開放的持續推進形成巨大風險。當時改革財政大包干體制，推行分稅制已迫在眉睫。

　　分稅制的核心在于分稅，把所有的稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，然后各收各的稅。這避免了地方挖中央，也避免了中央收入比重在經濟發展中不斷下降。劉尚希說，那次的分稅制改革是我國改革歷程中的一個經典之作，保證了改革開放的順利進行，也使地方形成了明確的財政預期，地方變成了全國統一分稅規則下的利益主體，充分調動了地方發展經濟的積極性。

　　□問題

　　分稅制尚存不足需再次改革解決

　　1994年的分稅制改革所造就了“中央拿大頭，地方拿小頭”的格局。對此，有人認為這削弱了地方的財力，導致地方窮中央富的局面。而因此帶來的諸如房價太高是因為分稅制將地方搞窮，逼得地方“賣地財政”推高房價；地方教育、醫療衛生等公共服務投入不足的種種問題。

　　對此，劉尚希認為，雖然有些問題與分稅制相關，但并不意味著因果關系。

　　劉尚希說，當前分稅制遇到的核心問題是“上面點菜，下面買單”的問題，也就是上面出政策，要求地方拿錢去落實。在“中央決策，地方執行”的事權劃分方式下，上面點菜不可能避免，重大決策還是中央出。問題是上面政出多門，各個部門紛紛點菜，點菜太多、太頻繁，而且檔次也高，這造成地方買不起單。老百姓看來，上面政策好，下面不落實。

　　換言之，1994年的分稅制改革后存在的一些問題，是需要進行再次改革得到解決的。

　　□對話

　　焦點1

　　幾級財政分錢才算合理?

　　財政體制改革只有兩個層次

　　京華時報：分稅制改革歸根結底是中央和地方如何分錢的問題。有人提出，現在的從中央、省、市、縣、鄉五級財政，應改為中央、省、市縣三級財政。這樣分配是否合理?

　　劉尚希：這個提法是不科學的，也不可能在我國做到。按照五級政府去理解分稅制，是一個誤區。我國財政制度改革，應該著眼于對公共事務的決策權、執行權、監督權和支出權進行不同程度細分，并分權至不同層級政府，這樣不同層級政府也需履行相應責任。簡單縮減行政層級是不適應中國國情的。

　　從政府層級來看，我國有五級政府，而從國家治理來觀察，我國是兩級架構，即中央與地方之間分權治理。也就是說，中央與地方之間的財政關系，跟地方內部省、市、縣、鄉之間的財政關系具有本質的不同，不能同等看待。

　　這意味著財政體制改革要分兩個層次來進行，一是在國家層面，二是在地方層面。在國家層面的財政體制要與國家治理架構相適應，在地方層面的財政體制要與地方治理架構相匹配。

　　焦點2

　　各層級如何分錢才合理?

　　國家統籌兼顧地方因地制宜

　　京華時報：國家和地方兩個層面如何進行財政體制改革?地方又下轄眾多層級，哪種方式才是解決之道?

　　劉尚希：國家層面的改革，即中央與地方之間的財政關系仍要堅持分稅制，不能動搖。其基本框架依然適用于中央與地方之間行政分權的要求，這樣有利于調動地方的積極性。同時要理順橫向的政府間財政關系，各部門政策要統籌協調，尤其是在財力的支撐能力上要算賬，要有協調機制。也就是說，財力與事權要匹配，首先要有頂層設計，充分考慮到從上到下的財政能力。

　　而地方不一定照搬國家層面的分稅制，可因地制宜。各地在人口規模、區域面積、經濟發展水平及發展條件等方面更是差距甚大，分稅制無法從國家層面貫穿到地方內部的各級政府之間。

　　省以下的解決之道，不在于縮減層級，而在于明確轄區財政責任。省級政府的轄區財政責任，不但要管好本級財政，還要考慮省域內市縣鄉間的縱向財政平衡和各地市間的橫向平衡。像俄羅斯的“套娃”，大的總套著小的，上一級管著下一級，那么“地方財政”就會成為一個有機整體，地方內部就可以實現平衡。

　　焦點3

　　如何保證地方有錢辦事?

　　“財力”“事權”應保證相匹配

　　京華時報：2007年開始，國家將中央與地方“財權與事權”相匹配轉為了“財力與事權”相匹配，這意味著中央淡化財權，強調更多通過轉移支付來滿足地方對財力的需求。怎樣才能使從中央到地方各級政府間的事權與財力基本匹配？

　　劉尚希：財權主要與稅種劃分相關。財力則是指一級政府可支配的財政收入，包括自籌的和上級轉移的。對落后地區而言，“財權”的形式意義大于實質意義，而“財力”才是最重要的。

　　對地方政府而言，未來財政體制變革的方向，應該是加大保障“財力”與“事權”相匹配。

　　后續改革應建立財政“轄區責任”機制，省政府要對本省轄區范圍內橫向的各地州市和縱向的各級政府之間財力平衡負責，要著眼于全省范圍內橫向、縱向實現財力與事權相匹配，而不能只顧省本級。同時，對省政府也要有約束機制，要求省必須向下轉移財力；市級政府也需要對轄區內各縣的財力平衡負責，例如縣里教師發不出工資，市級政府要首先負責，其次才是省級政府的責任，最后才是中央的責任。在財政責任順序上如果搞錯了，就會導致嚴重的治理缺陷。

　　焦點4

　　“跑部進京”要錢如何成為歷史?

　　專項轉移支付應入地方預算

　　京華時報：每到歲末年終，各地“跑步進京”向各部委要錢成為一景。今后如何科學合理地滿足地方辦事的財政支出需求？

　　劉尚希:我國財政收入已經超過10萬億元，轉移支付規模也越來越大，2012年達4萬億元。這導致不但各個部門手中有一把米，各司、處手中也有一把米，弄得地方到處“跑部進京”求錢。地方各級政府甚至駐京辦也越來越多。轉移支付與各部門的權力糾結在一起，將是下一步改革的一大難題。

　　我國應該出臺財政責任法，來落實各級政府的轄區責任，預防“縣鄉財政哭爹喊娘去要錢”問題的出現。從法律上建立地方各級政府的轄區財政責任，這樣才能從根本上矯正各級政府只關心本級財政的狀態，避免基層財政陷入困境。最終目的是建立各級政府財力與事權相匹配的法律保障。如此一來，“省直管縣”的要求也會逐漸消失。

　　要更科學地滿足地方事權的財政支出需求，使轉移支付更合理，首先需要提高中央部門預算的透明度，特別是要強化轉移支付的公開性，同時逐步減少各種專項轉移支付。專項轉移支付都應該進入地方預算，加強地方政府財政的統籌能力，對資金的使用加強監管。

　　焦點5

　　地方財力緊張上收事權能否解決?

　　決策權需下放執行權要上移

　　京華時報：在分稅制改革中，將事權上收是一項重要工作嗎?哪些事權宜上收，為什么?

　　劉尚希：在分稅制改革中我支持同時上收部分事權，這確實能解決一些地方財力不足的問題。事權上收分為國家和地方兩個層次，體現在簡政放權和執行權上移兩方面。在國家層面，包括決策權和審批權的下移，同時上移一些執行權。這樣能改變一些財力和事權脫節的問題。目前我國已經下移和取消了一些行政審批權。后續還應該繼續將一些執行權上移。這樣也有利于避免因事權過度下移而導致的財力下移規模越來越大。

　　就地方而言也是一樣的。目前一些省已經推行了強鎮擴權的做法，這其實就是下放決策權(審批權)。過去鄉鎮長期履行義務教育的事權，現在基本都上移到了縣一級。這大大減輕了鄉鎮的支出責任，也強化了對義務教育的財力保障。在地方層面，將地方事權中的部分決策權下移，同時將部分執行權上移是必要的，但這種調整的力度、規模應因地制宜，絕不能搞一刀切式的齊步走。

　　需要指出的是，無論決策權、執行權怎么調整，上級政府對下級政府的監督權不能削弱，監管責任應當強化。

　　京華時報：有專家提出應把社保等事權上收中央。這樣做有何益處?

　　劉尚希：社保關乎社會安全，是民生風險的兜底機制，無論是在決策上，還是執行上，中央都應擔負起更多責任。社保領域一些關乎基本保障的執行權和支出責任可以逐漸上移到國家層面。例如基本養老保險和基本醫療保險可逐步上升到統籌層次。既能方便參保者轉移接續社保以及領取保險待遇，也能在減輕地方財政壓力的同時促進就業和人員流動，對經濟社會發展產生積極作用。

　　但是，簡單地全部由中央來履行其社保事權也是不可能的，社保統籌層次的上移需要逐步推進。

　　-名詞解釋·分稅制

　　通俗來說，分稅制主要是解決中央與地方分錢和分權的問題。分稅制改革有望進一步使各稅種收入在中央與地方間有效分配，讓政府收入和支出責任更對稱。中央與地方也將依靠各自的財力支撐，更合理地落實各種事權，解決在民生、公共服務等諸多領域的支出需求。2007年，十七大報告就財稅體制改革問題采納了“財力與事權相匹配”的提法，財政部科研所副所長劉尚希正是國內該原則的最早提出者。