地方自主發債有突破 或推動《預算法》修改

　　“建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”……11月15日公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）傳遞出財稅改革的新信號。

　　《決定》還明確指出“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”，這是否意味著，地方政府自主發債的閘門有望進一步打開？

　　對此，有財稅專家向《每日經濟新聞》記者表示，《決定》或將推動《預算法》的修改。

　　中央財經大學財經研究院院長王雍君認為，《決定》中的這一內容為構建一個以市場導向的政府債券市場鋪平道路，同時還將為債券市場注入新的活力和機遇。

　　地方發債仍無自主權

　　1995年起實施《預算法》規定地方政府不得發行地方政府債券，因此，很長一段時間內，我國政府債券僅限中央政府債券。地方政府發債始于2009年，最初完全由財政部代發，2011年起由上海、廣東等4地進行政府自行發債嘗試，到今年自行發債省份擴容到6地。

　　根據財政部公布的《2013年地方政府自行發債試點辦法》，地方政府發債仍由中央財政“兜底”，其自行發債的規模、用途等均已作規定，與中央代為發債別無二致。因此，地方政府在發債問題上仍無自主權，是介于代理發債與自主發債的中間形式。

　　《決定》則提出，“建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”。

　　王雍君在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說，總體上來看，雖然《決定》提出了“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”，但并不意味著全面開放地方的舉債自主權，也不意味著中央會放松對地方的管理。

　　中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，《決定》對于地方政府發行債券是個突破。

　　目前，預算法仍在修訂中，其中對于地方政府舉債的條例仍將是焦點。有學者擔憂，如果限制地方政府發債條例取消，會導致地方債的規模更進一步膨脹，并引發系統性的金融風險。對此，王雍君認為，“不一定要采取禁止的方式?？梢圆扇∮邢薇O管，自負其責的松動、緩和的管理方式?！?/p>

　　需建立透明的管理體制

　　今年9月，財政部副部長朱光耀曾表示，市政債券的發行既是城鎮化過程中必須面對的問題，也是宏觀經濟政策特別是財政體制改革的一項重要內容。

　　據了解，市政債券是指有財政收入的地方政府及地方公共機構發行的債券，其本質是地方政府自主發行的債券。

　　未來，隨著我國城鎮化的發展，地方政府融資需求進一步上升，地方政府自主發行債券可以迎合這一需求?！稕Q定》也在“完善城鎮化健康發展體制機制”這部分說明中提到“拓寬城市建設融資渠道”。

　　有分析指出，地方政府自主發債的閘門打開后，將會極大地影響債券市場和金融市場。對此，交通銀行首席經濟學家連平表示，允許地方政府發債后，需要建立透明的地方政府債務資產管理體制，應該有制度的安排，地方政府才能作為舉債的主體，在市場上正常地進入和退出。

　　此外，《決定》還明確指出“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。

　　對此，王雍君認為，地方政府對地方債將會實施規范化管理，“在規范管理情況下進行有效的監督，地方政府可以根據自己的情況，因地制宜地舉債，但要進行風險評估?！?/p>

　　9月16日，中國社科院與中債資信在京簽署中國地方政府評級合作框架協議，其中，中債資信還發布了地方政府主體評級方法和模型。

　　社科院副院長李揚表示，相關部委多年前已經啟動地方債前期研究，央行在2004年即委托社科院金融所進行地方金融生態調查，以便摸清各地金融家底，為地方政府信用評級打下基礎。

　　王雍君認為，《決定》將會為構建一個市場取向的政府債券市場鋪平道路，并為債券市場注入新的活力和機遇。

　　不過，此前有評級機構則對很少有地方政府愿意主動公開財政預算表示擔心，并稱這給地方政府評級帶來了難度。不過，《決定》提出“實施全面規范、公開透明的預算制度”“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”，這有望為地方政府財務狀況的評級打下基礎。

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