腐敗成食品安全事件痼疾：局地執法者充任保護傘

　　3月12日，最高人民法院、最高人民檢察院在工作報告中公布了一組與食品安全公職人員犯罪相關的數據：2014年共審結危害食品藥品安全犯罪1.1萬件，在食品藥品生產流通和監管執法等領域查辦職務犯罪2286人。

　　新京報記者梳理7年來一系列重大食品安全事件，事件背后都有監管不力的影子，造成監管不力的一個重要因素直指行業監管人員瀆職與腐敗，在個別地區甚至出現執法人員充當違法企業保護傘。

　　記者統計顯示，7年來食品安全事件涉案公職人員數量呈現逐年增多趨勢。分析稱，今年，伴隨畢井泉履新國家食藥監總局局長，食藥領域或將迎來新一輪反腐與改革動作。

　　食品企業人大代表的困惑

　　一提到食品安全，全國人大代表、王守義十三香調味品集團有限公司董事長王銀良不談《食品安全法》，也不談企業是食品安全的第一責任人，而是直接指向了職能部門的監管不力。

　　多年來的食品打假經歷，讓他越來越感到困惑。

　　1999年，王守義集團在河南南陽發現多處造假售假窩點，數量龐大，其仿造的“王守義十三香”和“王守義麻辣鮮”外觀上足夠以假亂真，非專業人員難辨真偽。打假開始成為王銀良日常工作“重頭戲”之一。

　　“我們這個企業就是打假打出來的。”王銀良說，“打假我要付出很大的代價，要花300%到500%的經費去打假，如果不花這個錢沒人給你辦事。你要把所有問題都查好，把所有事情都替他們安排好，恨不得拿轎子去抬他們。”

　　10多年來，王守義集團在全國范圍內打假，累積投入已達數千萬元，先后共有50余人被送進法庭，但制假販假現象卻依然猖獗。

　　在他看來，如今大企業都在規范經營，假冒偽劣產品不但損害企業聲譽，也會嚴重危害食品安全。但企業在花大力氣打假的時候，如果地方監管不到位，那么企業的努力也往往會付之東流。

　　同樣困惑的還有全國人大代表、華澤集團董事長吳向東。今年，他帶上兩會的是一份“關于完善危害食品藥品安全犯罪刑事處罰的議案”，建議對危害食品安全的犯罪行為加大處罰力度。

　　去年全國兩會，吳向東的建議是“嚴厲打擊利用職權給制假、售假犯罪分子提供保護、謀求私利的地方保護傘”。這與王銀良的建議不謀而合。

　　吳向東當時在接受媒體采訪時就表示，對制假、販假等危害食品安全的案件，他發現通常內部立案時有2000多起，能逮捕的有200多人，但再往下，最終繩之于法的只有20多人。而且常常是“前腳抓人，后腳求情”，以錢撈人、以錢換刑的現象十分嚴重。一些地方本應打假，卻變成了護假，使得食品安全問題越打越嚴重。

　　中國社會科學院社會學研究所副研究員沈杰曾在接受媒體采訪時表示，一些地方部門很可能在監管過程中充當了不法經營者的保護傘，使正規生產經營的商家舉報無門、走投無路，從而不得不選擇同流合污。

　　對于食品企業反映的打假困惑，同濟大學法學院教授孫效敏提到了“政府俘獲理論”，認為食品安全與監管人員腐敗之間是有關系的。

　　所謂“俘獲理論”，指政府管理機構在建立之初能夠獨立運用權力公平管理，但在管理者與被管理者長期共存中，管理機構逐漸被管理對象通過各種手段和方法俘虜，最終為少數利益集團謀求超額利潤，使真正的守法者損失利益，結果使被監管行業更加不公平，降低整體效率。

　　腐敗成為食品安全問題的痼疾之一

　　王守義集團在一些地區的打假就遭遇了這樣的“俘獲理論”。

　　王銀良說，摸清制假售假窩點情況后，集團一般會通報給公安、工商、食藥監局等職能部門，但往往當執法人員趕到現場時，制假者卻早已聞風而逃，“總有內部人員給他們通風報信”。

　　在東部某市，王銀良發現其轄區內一個鎮已經成為全國知名調味品的造假基地，涉及王守義、太太樂、海天、東古、川奇等多個品牌，屢次打假都鎩羽而歸。

　　據王守義集團調查，該鎮制假人有的采取合伙入股，分工負責，按股分紅；有的是家庭作坊單干。鎮里較大的制假窩點目前已經全部采用自動化機器生產，日產假貨280箱左右。小制假窩點則會把簡易生產工具、包裝和原料分發給各家各戶，待加工后定時回收，并由當地專業的銷假大戶向外地供貨，貨到后再由物流代收貨款。

　　王銀良說，制假售假已經是當地的一項“支柱產業”，從全自動化機器生產到小手工作坊，形成產、供、銷一條龍，分工明確，組織嚴密，從村民到制假者都有較強的“反偵查”意識。

　　王守義集團派出的調查人員還發現，制假者使用的都是劣質原材料，生產地點多在家庭的地板上或蠅蟲橫飛的臟亂環境，年產值近億元，銷售網絡覆蓋了全國大部分市場。

　　直接的后果是：王守義集團在該鎮打假8年，至今無果。

　　王銀良直言，該鎮制售假冒調味品之風之所以愈演愈烈、屢打不止，“與地方政府不作為、地方保護和司法腐敗等不良現象有著根深蒂固的必然聯系。正是那些在政府和執法崗位上的人的不作為和亂作為充當他們的保護傘，讓犯罪分子逃避了法律的制裁”。

　　為了打掉這一頑疾，王銀良專門從某反貪局聘請了一位專業人士，并在該人士的建議下，把該鎮制假售假猖獗、長期無人治理的情況寫進了今年全國兩會的代表建議。

　　英國經濟學人智庫(EIU)全球預測總監、全球公共政策總監利奧·阿布露澤斯(Leo Abruzzese)曾在去年公開表示，食品安全和腐敗之間有關聯，腐敗通常會破壞體系及項目。

　　2011年河南“瘦肉精”事件就是典型的食品安全腐敗案例。事件曝光后，國務院聯合工作組后期調查發現，涉事國家工作人員利用職務之便未能嚴格執法，食品監管部門與涉事企業之間存在行賄受賄關系。另一個備受關注的食品安全大案是2008年三鹿奶粉事件。盡管涉事官員大多以“查處事故不力”論處，但公眾指出三聚氰胺早就是個“公開的秘密”。

　　國家行政學院副教授胡穎廉認為，經濟學人智庫的假設是：維護食品安全是政府的一項基本職能，如果執法中存在官商勾結、釣魚執法、養魚執法等，會導致執法效率低下，讓不法分子置身法外。而違法成本越低，違法行為也就越多，整體食品安全狀況就會受到影響。

　　不過，胡穎廉也強調，盡管監管是我國食品安全問題的一個重要方面，但核心癥結在于我國食品行業還處于小、散、亂狀態，企業之間惡性競爭，想盡辦法降低成本。

　　7年“大數據”：食品安全提升與查處官員數成正比

　　EIU總監利奧曾表示，從總體來看，中國在維護食品安全方面取得了一定進展。中國政府正在努力反腐，如果能夠繼續取得一些進展的話，會更加推動食品安全的改善。

　　全國人大代表、文新茶葉董事長劉文新對此深有體會。在過去執法不嚴的環境中，劉文新也曾遭遇過地方執法部門為不法分子找關系、走后門的情況，最后只能不了了之。

　　隨著中央反腐力度的加大，劉文新感覺現在的執法環境有了明顯改善，“最起碼現在社會上有些人不敢胡來了。下一步就是讓領導和執法者敢于擔當，敢于為民。”

　　事實上，梳理7年來的食品安全大案要案，不難發現，以2008年三鹿奶粉事件為分水嶺，食品安全案件的查處及官員問責數量開始增多。而隨著食藥監系統機構重組、反腐力度加大，食品安全格局也在悄然發生變化。

　　在2008年之前，食品安全領域犯罪大多與拆遷、社保、就業、醫療等危害民生案件一同披露，很少涉及具體案件數量、辦案情況及涉事公職人員。

　　到了2013年，兩高報告披露的數據顯示，2012年全國共審結生產銷售問題奶粉、瘦肉精、地溝油等有毒有害食品以及生產銷售偽劣產品、不符合安全標準產品等犯罪案件1.4萬件，判處罪犯2萬余人。立案偵查問題奶粉、瘦肉精、地溝油、毒膠囊等事件背后涉嫌瀆職犯罪的國家機關工作人員465人。

　　而在剛剛過去的全國兩會上，最高法、最高檢所做的工作報告中再次重點提到，2014年審結危害食品藥品安全犯罪1.1萬件，起訴制售有毒有害食品、假藥劣藥等犯罪16428人，同比上升55.9%；在食品藥品生產流通和監管執法等領域查辦職務犯罪2286人。

　　為何在2008年后涉及食品安全監管人員的信息披露開始增多了呢？同濟大學法學院教授孫效敏認為，“首要原因是信息披露的力度有所加大”，這也就迫使有關部門加大了監管力度。

　　“新食品安全法出臺后追加責任認定，食品安全瀆職腐敗行為也會有一定程度改善。”中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田也如是對新京報記者表示。

　　履新者畢井泉：“零容忍”態度懲治腐敗

　　事實上，在食品領域的反腐早已開展起來了。

　　最高檢聯合最高法多次開展專項行動，僅2011年前4個月，就立案偵查涉及食品安全的國家工作人員職務犯罪37件57人，其中貪污賄賂犯罪17件18人，瀆職犯罪20件39人。

　　2014年2月，最高檢通報5起生產銷售有毒有害食品、生產銷售偽劣產品、食品監管瀆職等案件。最高人民檢察院瀆檢廳副廳長關福金在接受采訪時表示，當前食品安全犯罪易發多發與一些部門監管不力、行政不作為，一些監管人員玩忽職守、包庇縱容有著較大關系。

　　胡穎廉認為，解決食品安全問題手段很多，反腐是其中一個，“更重要的還是建立長效機制，就是執法信息一定要公開。”公開有幾個目的，一是倒逼企業，實施黑名單制度；二是幫助消費者識別不良企業；三是約束監管者有沒有亂作為、不作為，讓全社會來監督。

　　王銀良也對食品領域加大執法與反腐力度有更大的期待，那就是政府能夠有所作為。從目前食品藥品監管領域開展的反腐行動來看，反腐力度繼續呈現收緊態勢。王銀良的這一期待或許可以在2015年進一步得到回應。

　　在食品藥品領域，今年1月初，全國食品藥品監督管理暨黨風廉政建設工作會議召開，對食品藥品監管系統黨風廉政建設進行了部署，要求做到反腐倡廉常抓不懈、拒腐防變警鐘長鳴。

　　就在上周，國務院辦公廳印發《2015年食品安全重點工作安排》，“強化督查考評”、“嚴格責任追究”列入其中，還重點提及今年將根據食品安全法等法律法規，嚴肅追究失職瀆職工作人員責任。

　　貴州、廣西、甘肅等多地的食藥監局也均對轄區食品藥品監管和黨風廉政建設作出部署。

　　業界人士還指出，伴隨畢井泉履新擔任國家食品藥品監督管理總局局長，食品領域反腐力度有可能發生改變。

　　在去年國務院開展的大督查行動中，畢井泉曾擔任第四督查組組長，負責督查水利部、農業部、商務部、海關總署、工商總局、扶貧辦和質檢總局。

　　2015年2月12日下午，在國家食品藥品監管總局的第三次黨風廉政建設工作會上，畢井泉發言表示，要以行政審批制度改革促進源頭反腐，同時以“零容忍”的態度懲治腐敗。

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