三問中國地方政府債務:底數多大風險幾何能否償還

　　國務院提請十二屆全國人常委會第十六次會議審議的有關2015年地方政府債務限額議案29日獲批，揭開了外界一直關注的中國地方政府債務最新謎底。

　　在各地基礎設施建設等項目不斷上馬、政府財政收入增速持續放緩的情況下，被視為經濟一大風險的地方政府債務究竟底數是多少、風險有多大、地方政府是否有能力償還？新華社記者全程關注此次審議，深度追蹤三大熱點問題。

　　箱底開啟：16萬億元債務是否涵蓋全部？

　　16萬億元地方政府債務，是否囊括地方政府背負的全部債務？在這幾天的人大常委會會議審議中，記者經常能聽到這樣的疑問。

　　據介紹，16萬億元限額中，15.4萬億元是截至2014年底的政府負有償還責任的債務，該數據是財政部會同國家發展改革委、人民銀行、銀監會等部門今年清理甄別出來的最新地方政府債務“箱底”。

　　記者對比審計署數據發現，15.4萬億元的地方政府債務余額比2013年6月末的審計數10.8萬億元增長了四成多。這一余額相當于2014年地方一般公共預算收入決算匯總數12.7467萬億元的1.2倍。

　　“此次披露的地方政府債務余額量還是比較大的。”中國社科院財經戰略研究院審計室主任汪德華說，地方政府存量債務增長較多，或許有當初統計時不全等因素，但總體看與近兩年積極財政政策的實施以及上馬大批基礎設施等項目有一定關系。

　　不過，16萬億元的債務限額中，并不包含地方政府的或有債務。財政部數據顯示，這部分債務為8.6萬億元，也較2013年6月末的審計數有所增加。

　　財政部財科所所長劉尚希說，或有債務是指政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務，這種債可能不用地方政府還，也可能要由政府償還。雖然目前財政資金實際償還的比例并不高，但這部分債務不能掉以輕心。

　　盡管地方政府債務賬目復雜，一個不爭的事實是，此次有關部門摸底出2014年底前地方政府的借債總額，并啟動了限額管理，發出了地方政府債務管理升級的信號。

　　“今后地方政府舉債將被置于法律和制度的籠子嚴格監管。”中央財經大學財政學院院長馬海濤說，政府借錢搞經濟是必要的，但關鍵要借得明白，不能是筆糊涂賬。他建議在政府向人大報告四本預算的基礎上，增加政府債務預算報告。同時完善政府債務披露制度，只有陽光舉債才能堵住背后的漏洞。

　　風險警示：86%債務率高不高？

　　獲批議案顯示，預計今年末地方政府債務率為86%。那么，這一數據蘊含的風險高不高呢？

　　衡量政府債務風險，國際上有多個指標，各自都有警戒線。如對全國政府債務，通常使用負債率(債務余額／國內生產總值)和赤字率(赤字額／國內生產總值)，風險警戒線分別為60%和3%；對地方政府債務通常使用債務率(債務余額／地方綜合財力)，風險警戒線在80%至120%。

　　雖然86%的債務率并沒有超過我國規定的100%的債務警戒線，但審議中有人提出，對當前的債務率要增強憂患意識，不能盲目樂觀，要保持警惕。

　　“86%的債務率雖未達警戒線，但不乏有地方債務率遠超過100%，風險不容忽視。”劉尚希說，要警惕平均數背后掩蓋的地區差異，重點梳理甄別高債務率地區，提早化解風險。

　　汪德華也提醒，政府債務控制不好，不光是財政風險，更主要是金融機構的風險。目前地方政府借債的最主要來源仍是銀行，要警惕債務風險波及金融機構。

　　為防范債務風險，全國人大財經委建議從嚴確定各項債務指標的警戒線水平，通過債務率、新增債務率、償債率、利息負擔率等多個指標，構建衡量和評價地方政府債務風險程度的指標體系。同時，要建立公開完善的地方政府債務考核評價制度，嚴肅問責機制。

　　債務償還：基層政府能否度過償債高峰？

　　從昔日動輒兩位數高增長到如今普遍個位數低增長，各地財政收入增速大幅下降的同時，恰逢地方政府債務償還高峰到來。償債時收入能力遠不如借錢時，地方政府能否承受住償債壓力？

　　“原有融資渠道收窄，新的舉債融資機制尚未建立到位，一方面政府債務償還難度有所增大，另一方面還要努力確保重點建設資金需求，的確面臨較大壓力。”山東省財政廳政府債務管理辦公室有關負責人說。

　　今年以來，中央政府推出的置換債券舉措成為緩解壓力的有力舉措。財政部部長樓繼偉日前透露，經全國人大、國務院批準，今年地方政府債券置換存量債務額度增至3.2萬億元。這意味著，繼今年3月和6月前兩批1萬億元置換債券額度下達后，中央財政又增加了1.2萬億元的置換債券額度幫助地方緩解償債壓力。

　　“應該講，今年中央置換債券額度一定程度上覆蓋了地方政府到期要償還的債務。”馬海濤說，這種新債置換舊債的方式允許地方把一部分到期的高成本債務轉換成低成本的地方政府債券，匡算下來，每萬億元一年可減少利息負擔400億到500億元，既緩解了部分地方支出壓力，也為地方騰出一部分資金用于加大其他支出。

　　不過，不少專家認為，目前地方政府存量債務較大，借新還舊化解壓力只能算權宜之計，關鍵要加強化解地方政府債務的頂層設計。

　　汪德華指出，要治本之策還在于改革，要加快推進政府間事權劃分改革，加快推進事權和支出責任相適應的財政體制改革，從根本上消除地方政府過度舉債的體制弊端。

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