地方政府違規舉債時有發生 債務問責被指淪為紙老虎

　　本期話題：全國人大常委會預算工作委員會近日公布《關于規范地方政府債務管理工作情況的調研報告》，違規舉債、“明股暗債”等變相舉債行為時有發生，但至今沒有一個地方或個人因為違規舉債被問責。

　　話題預告：近日，北京市交通委主任介紹了“十三五”期間緩解首都交通擁堵的工作措施，其中征收擁堵費問題備受關注，2016年將研究試點征收擁堵費，對此您怎么看？

　　將政府“地下”舉債納入制度硬約束

　　徐清

　　為何預算法和問責考核制度管不住政府“任性”借錢？究其根本，在于分稅制的財政體制改革后，大量財權上收中央，較多事權下放地方。地方政府“缺乏穩定收入”“財政轉移支付不足”的同時，教育、醫療、民生工程、社會福利方方面面都需地方政府投入。謀發展、惠民生、展政績等壓力驅動地方政府舉債籌措資金。?

　　預算法規定，只有國務院批準的省級政府才可以舉債，規模須控制在國務院規定的限額內，借來的錢只能用于公益性資本支出。可是，地方政府有些支出存在“難言之隱”，如急需資金舉辦大型群體性活動、支付拖欠的工程款或養老金時，可能不滿足法定的舉債要件，從而催生游離于財政預算之外的違規舉債、“明股暗債”等“地下”舉債行為。?

　　“地下”舉債行為一方面使政府舉債決策缺乏科學規劃和有效論證，更多體現為長官意志，舉債規模難以控制；另一方面，由于對“地下”債務缺乏分類和認定的明確規則，究竟地方政府欠了多少錢，眾說紛紜。如何采集地方債務數據？統計口徑是什么？地方債在政績考核的權重占多少？尚沒有明晰的標準，導致政府債務問責考核淪為“紙老虎”。?

　　遏制日益膨脹的地方債務，應嚴把地方舉債源頭，規范舉債預算程序，建立起規范科學的地方政府融資舉債機制；明確政府債務由財政部門統一歸口管理，具體負責政府債務的統計、債務資金的使用、債務信息公開等，主動接受社會監督。同時，明確對“地下”舉債行為的問責主體，推動行政問責和司法問責銜接，將各種“地下”舉債行為引導到陽光下，納入制度硬約束。

　　規范地方政府舉債，人大監督最緊要

　　石躍

　　在現行地方治理架構下，規范政府舉債，需要加強地方人大監督。?

　　其一，地方人大要對政府舉債的“借、用、還”進行全程監督。地方政府在舉債前應提交相關議案，由人大財政監督部門組織人大代表及有關專業人士，對政府舉債的合法性、額度、成本及效益、償還計劃等進行審查表決。政府應定期將舉債規模、資金使用以及還本付息情況向人大報告，人大在審議后給出相應意見，并做好跟蹤監督，時刻關注債務資金的安全和經濟社會效益。?

　　其二，消除地方人大監督障礙。目前人大對政府舉債監督弱化、虛置的原因主要有兩個，一是政府舉債不透明，二是人大自身監督能力不強。因此，要建立健全政府信息報告和公開制度，實行“陽光舉債”，同時，優化人大組織機構設置，加強專業人員配備。不妨將審計機構從政府部門分立出來并入人大機關，以彌補人大監督中缺乏專業技術輔助與支持的弱點，還可以借助社會力量，委托中介機構對政府舉債進行專業審查。

　　其三，地方人大對政府舉債的監督要真正發揮效力，離不開權威有效的考評問責機制。人大財政監督部門要對政府債務進行年度審計評價，總結經驗教訓，提出改進和獎懲建議。同時，人大應享有對政府相關債務事項的否決權，被否決的事項必須得到改正和完善。尤為重要的是，要結合人大的人事監督權，完善人大對政府債務違規行為的制裁制度。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關人員責任，讓政府在負債上“政績工程”時有所顧忌。

　　加強審計，遏制地方債務亂象

　　劉勛

　　地方政府債務因為專業性強、隱蔽性強等特點容易成為輿論監督、法律監督的盲點，進而成為經濟腐敗、職務犯罪的重災區。應充分發揮審計的作用，突破對地方債務的監督屏障。審計機關開展獨立性的經濟監督活動，能夠有效防范地方政府債務亂象。?

　　通過審計發現違法違紀線索。地方債務涉及專業財會知識，單憑紀檢監察機關和司法機關的力量很難跨越專業性、廣泛性的監督藩籬，所以紀檢監察機關和司法機關要同審計部門建立信息聯絡機制，及時分析研判審計結果，快速鎖定違法違紀線索，打造高效精準的紀律法律監督體系。?

　　通過審計確定違法違紀證據。鑒于依法打擊職務性違法犯罪的特殊性，搜集證據從來都是打擊的重中之重，發揮審計對違法犯罪證據的確定作用具有極強的現實性意義。紀檢監察機關和司法機關要從審計結果中尋找證據性信息，及時準確地將其證據化。

　　通過審計警示地方舉債須規范進行。每次“審計風暴”都是對職務犯罪行為全面且深刻的警示。對于政府審計工作務必要做好宣傳工作，借助新興及傳統媒體廣泛告知審計結果，尤其是涉及民生領域的財政收支、工程建設等，讓亂象背后的違法行為曝光。?

　　發揮獨立審計工作對規范地方債務的作用，其實就是彌補紀檢監察機關和司法機關執法監督能力上的缺陷，讓輿論監督、法律監督、紀律監督都能突破地方債務的專業性、隱蔽性。

　　讓問責機制起作用

　　孟慧敏

　　地方政府舉債問題嚴重，但至今無一單位和個人因違規舉債被問責，說明問責機制未起到應有的作用。如何解決這一問題呢？?

　　加強行政監管，完善地方政府債務考核評價制度。國務院已建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度，對地方政府債務實施監督。一些省市也將地方政府債務列入地方領導政績考核硬指標，明確責任落實，實行對干部離任審計，要求干部對政府債務責任終身負責，加強對干部考核中的政府債務責任評價。人大、審計、財政等部門可將債務項目績效評價作為地方財政績效評價重要內容，從資金投向、還債信用等方面設定績效評價指標，并定期向社會公開項目績效評價有關情況。?

　　開展政府債務人大重點監督活動。各級政府財政部門應定期向本級人大有關專門委員會和常委會有關工作委員會書面報告地方政府債務的管理情況。地方各級人大審查決算草案時，要重點審查本級政府債務的規模、結構、償還等情況。通過這些審計、審批、監督制度，增強政府債務的公開透明程度，厘清底數，為問責奠定基礎。?

　　建立專門的問責機構。可以學習反腐敗的有效方法，由中央下派專項工作巡視組，開展專項檢查活動或者專項統計，全面核查政府債務情況，嚴格問責。對違規舉債的典型地區和責任人員，要公開曝光，嚴肅問責，形成警示效應，樹立法律權威。對構成犯罪的，嚴厲懲治。?

　　將政府債務責任納入法律懲治范圍。預算法規定各級政府、各部門、各單位違反本法規定舉借債務或者為他人債務提供擔保，或者挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。但該法未規定刑事責任，這是立法的缺憾，應明確將引起巨大政府債務的個人或者單位納入玩忽職守或者濫用職權等瀆職犯罪范疇，加重處罰，對舉債、用債、還債、監督等事項明確法律責任，將債務風險管理納入法律框架，增加對政府債務行為的威懾力。

　　權責關系須對等

　　李弘

　　破解地方政府債務困局，核心在于建立追究機制，讓官員真正“責權利”對等化，在舉債打造政績的同時也要為可能的債務風險承擔責任，從而在根本上遏制“短線行政”和“舉債沖動”。?

　　完善法律法規，健全違規舉債追責制度。制定切實可行的政府債務責任追究辦法，正是權力有多大、責任就有多大的權責對等思想的體現。建議通過立法加快推動建立地方政府債務違規舉債責任追究制度，明確執法主體和處理程序，對違規舉債的行為堅決依法處理、嚴肅問責，防止少數官員欠債后“拍屁股走人”。?

　　完善地方政府官員考核機制，把控制地方政府債務風險納入黨風廉政建設責任制考核中，作為領導干部政績考核的重要指標，強化對“負債經營”官員的任內審計和離任審計，把舉債、償債、資金使用等指標納入考核體系，將是否積極化解歷史債務、舉債搞建設是否超過當地償還能力，納入領導班子和領導干部考核評價體系，使消赤減債情況與官員的提拔重用掛鉤。?

　　將地方政府舉債情況向社會公開。積極推進地方政府債務公開透明，公開債務的種類、規模、結構、期限、層級、債權人等信息，給監管部門、社會和市場傳遞全面真實的信息，接受社會各界監督。?

　　切實加大追責力度。給予黨政紀處分是處理違紀案件的最后一道程序，是維護黨紀法規的權威性和嚴肅性的主要體現，也是震懾黨員領導干部違法亂紀的一個重要手段。對黨政領導干部在政府債務借、用、還等過程中存在違規違法行為的，由紀檢監察機關依照有關規定給予黨政紀處分。對涉嫌犯罪的，應按程序移交司法機關處理。

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