鄭功成：社會(huì)保障已成共享發(fā)展的基本途徑與制度保證

　　【光明論?2016年“兩會(huì)”前瞻】

　　編者按黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記高度重視民生工作，多次發(fā)表重要論述。他明確提出“五大發(fā)展理念”，把共享作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持共享發(fā)展，必須建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于共享發(fā)展和社會(huì)保障的有關(guān)講話精神，特別需要有能夠完整、客觀、理性地反映中國(guó)社會(huì)保障改革與制度建設(shè)進(jìn)程的綜合評(píng)估報(bào)告。就此，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)組織30多位知名社會(huì)保障專家學(xué)者編寫《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告?2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。

　　2016年“兩會(huì)”召開(kāi)之際，光明網(wǎng)聯(lián)合中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)、人民出版社，以系列文章的方式推出《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告?2016》的核心觀點(diǎn)，對(duì)中國(guó)社會(huì)保障改革與體系建設(shè)進(jìn)行全景式跟蹤評(píng)價(jià)和政策建言，由光明網(wǎng)理論獨(dú)家刊發(fā)，以饗讀者。

　　系列之一：

　　社會(huì)保障已成共享發(fā)展的基本途徑與制度保證

　　作者：全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授　鄭功成

　　社會(huì)保障是關(guān)乎基本民生福祉和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大制度安排，也是公眾關(guān)注度最高、反映最敏感、聚焦最持久的重要民生領(lǐng)域。經(jīng)過(guò)近30多年來(lái)的改革與發(fā)展，中國(guó)的社會(huì)保障體系已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家負(fù)責(zé)、單位（集體）包辦、板塊結(jié)構(gòu)、單一層次、封閉運(yùn)行格局轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)在的政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化、多層次化。 “十二五”（2011-2015）可以說(shuō)是新型社會(huì)保障體系從長(zhǎng)期漸進(jìn)的試驗(yàn)性改革狀態(tài)走向成熟、定型的重要過(guò)渡期，“十三五”（2016-2020）必定要步入成熟、定型發(fā)展的新階段，即全面建成中國(guó)特色的社會(huì)保障體系，并真正踏上更加公平、更有效率、更可持續(xù)的中國(guó)式福利國(guó)家臺(tái)階。

　　（一）社會(huì)保障改革與制度建設(shè)全面推進(jìn)

　　1. 以2014年國(guó)務(wù)院制定并實(shí)施《社會(huì)救助暫行辦法》為主要標(biāo)志，由民政部主導(dǎo)，以最低生活保障與特困人員供養(yǎng)制度、受災(zāi)人員救助以及醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助為主體，以社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的綜合型社會(huì)救助制度基本形成。2015年國(guó)務(wù)院又決定全面建立臨時(shí)性的急難救助，使綜合型社會(huì)救助制度進(jìn)一步健全。因此，“十二五”是中國(guó)新型社會(huì)救助制度得到全面發(fā)展并走向制度基本定型的關(guān)鍵時(shí)期。

　　2. 以2012年實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面覆蓋城鄉(xiāng)居民和2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》為主要標(biāo)志，普遍性養(yǎng)老金制度得以確立。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)三大制度能夠覆蓋所有適齡人口，中國(guó)在“十二五”期間全面進(jìn)入了老年人可以人人享有養(yǎng)老金的時(shí)代。

　　3. 以基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋全民和2015年全面推進(jìn)大病醫(yī)療保險(xiǎn)為主要標(biāo)志，全民醫(yī)保體系基本建成。這為全民從根本上解除疾病后顧之憂并向健康中國(guó)邁進(jìn)提供了穩(wěn)定可靠的制度保障。

　　4. 以2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》、2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見(jiàn)》、2014年民政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》等為主要標(biāo)志，各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)在穩(wěn)步發(fā)展，也為“十三五”期間全面推進(jìn)以老年人、兒童、殘疾人為主要對(duì)象的社會(huì)福利事業(yè)的全面發(fā)展奠定了相應(yīng)的基礎(chǔ)。

　　5. 以2013年財(cái)政部等三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問(wèn)題的通知》和2014年國(guó)務(wù)院先后發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》為主要標(biāo)志，表明多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的制度框架輪廓已經(jīng)清晰，上述重大政策為各項(xiàng)補(bǔ)充保障的發(fā)展發(fā)出了十分明確的政策信號(hào)。

　　此外，國(guó)務(wù)院還于2015年8月17日發(fā)布了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，這意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期貶值的困局將得以解脫，基金保值增值的目標(biāo)可以通過(guò)更加寬松的投資方式與投資渠道得到保證。

　　（二）社會(huì)保障法制建設(shè)與立法機(jī)關(guān)的作用明顯加強(qiáng)

　　“十二五”期間，中國(guó)社會(huì)保障改革與制度建設(shè)的一個(gè)重大進(jìn)步，就是專門的社會(huì)保障法律開(kāi)始得以制定與實(shí)施，相關(guān)社會(huì)保障法律得以完善，行政機(jī)關(guān)向立法機(jī)關(guān)報(bào)告社會(huì)保障事項(xiàng)并接受其監(jiān)督逐漸走向常態(tài)化。過(guò)去那種由行政部門壟斷社會(huì)保障改革與制度建設(shè)決策、管理、經(jīng)辦、監(jiān)督等事務(wù)的格局正在被送進(jìn)歷史，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與各種社會(huì)保障組織等依照法定職責(zé)各司其職的新格局正在形成。

　　1. 2011年正式實(shí)施《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》。這部法律不僅對(duì)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的框架及基本內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，為各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)際運(yùn)行提供了基本的法律依據(jù)，而且確立了中國(guó)特色的社會(huì)保障體系是以權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)為主體的制度，從而是新型社會(huì)保障體系建設(shè)走向法制化的重要標(biāo)志。

　　2.2012年制定與實(shí)施了《中華人民共和國(guó)軍人保險(xiǎn)法》。這是新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家專門就軍人保險(xiǎn)事務(wù)制定的第一部法律。該法彌補(bǔ)了《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》中對(duì)軍人保險(xiǎn)規(guī)范不足的缺憾，為維護(hù)軍人社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益、構(gòu)建具有中國(guó)特色的軍人保險(xiǎn)制度提供了法律依據(jù)與保障。

　　3.2014年制定了新的有關(guān)社會(huì)保障的刑法解釋。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第二百六十六條解釋》，以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)金或者其他社會(huì)保障待遇的行為，被列入刑法第二百六十六條規(guī)定的詐騙公私財(cái)物的行為。這為打擊社會(huì)保障領(lǐng)域中的違法犯罪行為提供了明確的法律依據(jù)。

　　4.2013、2015年先后修訂《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》。2013年的大幅度修訂使該法以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化為基本理念，確立了有中國(guó)特色的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架。2015年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)該法第44條的修正案，允許設(shè)立經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并明確了具體規(guī)范，這一修訂掃除了民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的法律障礙，預(yù)示著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展將進(jìn)入官民并重的新時(shí)代。

　　5.國(guó)務(wù)院還制定了或修訂了一批社會(huì)保障行政法規(guī)。如：2011年國(guó)務(wù)院、中央軍委頒發(fā)實(shí)施修改后的《軍人撫恤優(yōu)待條例》，進(jìn)一步明確了烈士、因公犧牲、殘疾等軍人及其家屬的撫恤標(biāo)準(zhǔn)和撫恤優(yōu)待條件；同年，國(guó)務(wù)院還實(shí)施了新修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》，進(jìn)一步完善了工傷保險(xiǎn)制度。2014年實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》是一部十分重要的行政法規(guī)，它對(duì)社會(huì)救助制度的框架、項(xiàng)目、管理體制及政府責(zé)任等做了較為系統(tǒng)的規(guī)范。

　　此外，國(guó)家立法機(jī)關(guān)也在加速制定《慈善法》，2015年10月、12月先后經(jīng)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七、十八次會(huì)議兩次審議，并決定提交2016年3月舉行的第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)。

　　“十二五”期間國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保障監(jiān)督職能的強(qiáng)化，也是社會(huì)保障制度逐漸步入法制化軌道的又一客觀標(biāo)志。這一時(shí)期的進(jìn)展主要有二：一是將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入國(guó)家立法機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍。2013年3月8日，財(cái)政部向第十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議報(bào)送了社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，首次將社會(huì)保險(xiǎn)基金納入中央預(yù)算口徑管理，接受國(guó)家立法機(jī)關(guān)監(jiān)督，這為社會(huì)保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展提供了重要保障。二是開(kāi)展社會(huì)保障專題詢問(wèn)，推進(jìn)立法機(jī)關(guān)組成人員對(duì)政府部門組成人員的直接對(duì)話并讓其接受公開(kāi)監(jiān)督。2014年12月28日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)議，審議國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告并開(kāi)展專題詢問(wèn)。此次會(huì)議由張德江委員長(zhǎng)主持，國(guó)務(wù)院副總理馬凱和七部門負(fù)責(zé)人就如何增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)性、強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)、推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌、漸進(jìn)延遲退休年齡等重要議題回答了專題詢問(wèn)。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算監(jiān)督和對(duì)行政部門社會(huì)保障工作的監(jiān)督將成為國(guó)家立法機(jī)關(guān)的常態(tài)性工作。因此，社會(huì)保障改革與制度建設(shè)已經(jīng)不再單純是政府部門的事情，而是伴隨著立法機(jī)關(guān)越來(lái)越深的介入，已經(jīng)進(jìn)入了走向法制化時(shí)代的初級(jí)階段。

　　（三）公共投入的力度和惠及民生的廣度前所未有

　　在“十二五”期間，國(guó)家財(cái)政用于社會(huì)保障與就業(yè)的一般公共預(yù)算支出（主要是社會(huì)保障支出）合計(jì)達(dá)到7.2萬(wàn)億元（2011-2013年為決算數(shù)，2014年為執(zhí)行數(shù)，2015年為預(yù)算數(shù)），是“十一五”期間累計(jì)支出3.3萬(wàn)億元的2.2倍，年均增長(zhǎng)15.0%；用于醫(yī)療衛(wèi)生和和計(jì)劃生育的一般公共預(yù)算支出（主要是醫(yī)療保障與公共衛(wèi)生支出）合計(jì)為4.6萬(wàn)億元，是“十一五”期間累計(jì)支出1.7萬(wàn)億元的2.7倍，年均增長(zhǎng)17.1%。上述兩大類指標(biāo)的增長(zhǎng)幅度均快于全國(guó)公共財(cái)政支出13.8%的增長(zhǎng)速度。以2014-2015年為例，2014年全國(guó)財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助支出（主要是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助支出）的決算數(shù)為5042.83億元，2015年預(yù)算數(shù)為5957.21億元；2014年全國(guó)財(cái)政對(duì)最低生活保障的支出決算數(shù)為1557.57億元，2015年預(yù)算數(shù)為1793.06億元；2014年全國(guó)財(cái)政對(duì)醫(yī)療保障的支出決算數(shù)為4835.17億元，2015年預(yù)算數(shù)為5902.48億元。此外，2015年全國(guó)財(cái)政預(yù)算安排撫恤補(bǔ)助支出766.58億元、退役安排支出567.84億元、自然災(zāi)害生活救助支出225.81億元，分別比2014年決算數(shù)增長(zhǎng)10.3%、19.9%和7.3%。上述指標(biāo)綜合起來(lái)，大大高于2015年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)與財(cái)政收入增長(zhǎng)指標(biāo)。

　　正是由于公共投入的力度持續(xù)加大，社會(huì)保障惠及民生的廣度亦前所未有，各項(xiàng)社會(huì)保障的待遇亦持續(xù)提高。

　　1. 普遍性養(yǎng)老金制度使全體符合退休條件有老年人均能夠按月領(lǐng)取數(shù)額不等的養(yǎng)老金，該項(xiàng)制度惠及全國(guó)2.3億多老年人。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了十一年連續(xù)增長(zhǎng)10%，約8000萬(wàn)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平在2010年是人月均1362元，2015年達(dá)到了人月均2200多元。城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金也在2015年首次實(shí)現(xiàn)了全國(guó)普遍性增長(zhǎng)，從原來(lái)最低的人月均55元增長(zhǎng)到70元。

　　2. 全民醫(yī)保體系的保障水平持續(xù)提高，該項(xiàng)制度惠及13億多人口。伴隨政府對(duì)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保補(bǔ)助額的不斷提高（2013年人均補(bǔ)助額為280元，2014年為320元，2015年達(dá)380元元），醫(yī)保范圍內(nèi)的報(bào)銷比例已達(dá)70%。2014年中央一般性公共預(yù)算中補(bǔ)助城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)1757億元，支出城鄉(xiāng)居民醫(yī)療救助146億元，對(duì)于貧困家庭患者的醫(yī)療救助在2014年達(dá)到1億人次。2015年，中央對(duì)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助的預(yù)算進(jìn)一步提高到2233億元。

　　3. 新的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)確定為農(nóng)民人均純收入2300元，社會(huì)救助制度惠及逾億困難群體與不幸者。2011年11月，中央扶貧工作會(huì)議以2010年不變價(jià)為依據(jù)，將貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元，較2009年上漲92%。根據(jù)這一指標(biāo)，現(xiàn)有農(nóng)村貧困線下的人口為7017萬(wàn)人， 2015年11月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確要在2020年前消滅區(qū)域貧困并解決好絕對(duì)貧困人口問(wèn)題。與此同時(shí)，2011年國(guó)家發(fā)改委、民政部、財(cái)政部等部委決定正式建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，綜合型社會(huì)救助制度惠及的城鄉(xiāng)居民已經(jīng)逾億。2014年中央財(cái)政支出城鄉(xiāng)最低生活保障資金1002億元、自然災(zāi)害救助支出101億元、撫恤補(bǔ)助支出339億元、扶貧資金432.87億元；2015年上述支出的預(yù)算分別為1213億元、131億元、379億元、467.45億元；可見(jiàn)面向困難群體的社會(huì)保障支出保持了高速增長(zhǎng)，它帶來(lái)的是救助水平的穩(wěn)步提高。

　　4. 保障性住房建設(shè)進(jìn)展大，越來(lái)越多的中低收入家庭得到實(shí)惠。“十一五”前，保障性住房主要面向一部分低保戶，供給數(shù)量極為有限。自2009年啟動(dòng)大規(guī)模的保障性住房建設(shè)以來(lái)，“十二五”期間取得的進(jìn)展巨大。不僅城鎮(zhèn)中逾千萬(wàn)套的公共房屋提供給低收入家庭，而且大規(guī)模的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造工程亦使千萬(wàn)戶城鄉(xiāng)住房困難或困境的居民從根本上改善了居住條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)共完成740萬(wàn)套保障性安居工程形式建設(shè)任務(wù)，其中各類棚戶區(qū)506萬(wàn)套，基本建成511萬(wàn)套，完成266萬(wàn)戶農(nóng)村危房改造。為此，2014年全國(guó)一般公共預(yù)算保障性安居工程支出3368億元，比2013年增長(zhǎng)11.8%。在2015年，全國(guó)城鎮(zhèn)保障性安居工程計(jì)劃新開(kāi)工或預(yù)購(gòu)約700萬(wàn)套，基本建成480萬(wàn)套，基本完成林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造任務(wù)，全國(guó)一般公共預(yù)算安排保障性安居工程支出3602億元，其中中央補(bǔ)助城鄉(xiāng)保障性安居工程資金預(yù)算安排2384億元。這意味著住房保障已經(jīng)成為重大的社會(huì)保障制度安排，其惠及的人口亦以億計(jì)。

　　此外，在老年人福利方面，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在快速發(fā)展，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)從“十一五”期末的200多萬(wàn)張快速增長(zhǎng)到2015年的600萬(wàn)張，老年或高齡津貼在一些地區(qū)紛紛建立；在殘疾人福利方面，殘疾人康復(fù)事業(yè)在發(fā)展，困難殘疾人生活補(bǔ)貼與重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度已經(jīng)建立，殘疾預(yù)防事業(yè)正在引起高度重視；在兒童福利方面，對(duì)孤殘兒童的救助制度得到了完善，國(guó)家正在啟動(dòng)對(duì)困境兒童的全面福利保障制度建設(shè)，適度普惠型兒童福利制度已在一些地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)。

　　綜上，經(jīng)過(guò)“十二五”期間的努力，伴隨制度體系日益健全和保障水平持續(xù)提升，中國(guó)的社會(huì)保障不僅事實(shí)上為全民共享國(guó)家發(fā)展成果提供了基本途徑，而且客觀上已經(jīng)成為全民共享國(guó)家發(fā)展成果的基本制度保證，它也是帶給人民群眾獲得感最強(qiáng)烈、最實(shí)惠的重大制度安排。

　　（本文摘自中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)組織編寫、鄭功成主編、人民出版社2016年2月出版的《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告?2016》之總報(bào)告，文章標(biāo)題為編者所加。）