證監會多措并舉提高執法效能 構建全方位多層次稽查體系

　　改進違規線索發現工作

　　資本市場執法效能日趨高效，但稽查執法效能的進一步提升仍受違法違規行為變化快、制度供給相對不足、各項法定執法手段落實不到位、執法資源與力量相對不足等諸多制約。接近監管層的相關人士日前向中國證券報記者透露，證監會將形成“1局、1總隊、2專員辦、36家證監局和2個委托執法機構”的全方位、多層次稽查執法體系。繼2015年通過改進線索處理、改革執法體制機制，強化調查手段，優化執法協作，增加執法力量等一系列措施提升執法效能、提升執法效率之后，2016年，證監會將持續完善稽查體制機制，全面推進處罰體制改革。

　　據了解，證監會即將印發《關于改進和加強證券期貨違法違規線索發現工作的若干意見》，旨在通過明確線索發現責任，拓寬線索來源渠道，豐富線索類型，提升全系統的線索發現能力，構建綜合型線索工作監督保障機制。充實稽查執法力量方面，證監會正在指導督促上海、深圳交易所籌建相對獨立的委托執法部門，準備各自先期充實80名執法人員，逐步完善相關規章制度。

　　四因素制約執法效能

　　證監會相關人士坦言，2015年以來，資本市場不斷擴容、快速變化，案件數量持續攀升，大案、急案、難案集中涌現，案情普遍隱蔽復雜，案件調查對抗性強，證監會稽查辦案單位普遍面臨辦案力量、執法資源、調查手段、執法保障等相對不足的問題，稽查執法工作與監管轉型的要求和市場發展的期待仍有差距。目前，制約資本市場執法效能的問題主要集中在四個方面。

　　其一，違法違規行為變化快和制度供給不足的矛盾相對突出，成為快速、有效打擊違法違規行為的掣肘。一方面，濫用程序化交易、市值管理操縱市場，場外配資違法違規，新三板違規開戶等新型違法違規隨著市場的發展變化而涌現。對于這些新形勢、新特點，傳統監管視野下普遍存在認識不到位、事前監管標準缺失、舊有法律法規規定相對滯后的問題，造成合法與非法的界限不清晰，事前監管環節不適應，事后監管環節案件取證難、認定難，制度供給不足成為一段時期的“新常態”。另一方面，在傳統違法違規領域，除內幕交易有關法律規則歷經多年重點打擊后日趨完善，操縱市場、信披違規等違法違規類型均不同程度地存在立法相對滯后、追訴標準偏高、處罰標準過低等問題。以上市公司信息披露違規而言，有的公司造假金額甚至達到千萬元，現行《證券法》賦予證監會的最高處罰金額僅為60萬元，缺乏類似責令回購、股份處置等制裁方式，過低的違法成本難以對潛在違法違規實現有效的震懾與遏制。

　　其二，法律賦予的各項執法手段未能落實到位，與證券期貨執法需要快速回應市場的矛盾日益突出。辦案實踐中，《證券法》賦予證監會的資金查詢、工商資料查詢、通訊資料調取、詢問案件相關單位與個人等執法權力，由于常態化的信息共享、查詢協作機制尚不健全，綜合查詢渠道不暢通，在實際工作中存在取證程序繁瑣、效率低下、缺乏足夠執法保障等問題。稽查執法干部依照《證券法》外出取證的法定權限甚至常常受到質疑，影響了案件調查的效率與效果。在內幕交易、操縱市場等案件調查過程中，調取資金等資料仍需前往交易網點逐筆查詢，而僅僅一個案件就可能涉及上百個銀行賬戶、數萬筆資金流水，取證方式粗放低效。以證監會處罰唐建平操縱“華東電腦”案為例，僅此一個案件，調查人員即對300多個涉案銀行賬戶、累計近7億元的涉案存取現金開展取證，其中1個賬戶可能就需要輾轉多家銀行、多個網點調取十幾道資金流水，僅銀行資料調取便花費了調查組六個月的取證時間。據粗略統計，交易、資金資料調取環節所花費時間平均達到證券違法案件總調查時間的三分之一，耗費了過半的現場取證時長，耗費大量人力、財力、精力，且存在泄密隱患。

　　其三，執法資源相對不足，執法技術保障體系建設還需持續推進。隨著大數據時代新興信息技術與工具的廣泛運用、不斷更新，原有的傳統手工取證和人工分析方法難以為繼，案前的線索發現、案中的調查分析、案后的數據計算，都對信息化、專業化提出了新的更高要求。當前，稽查執法各辦案單位技術取證裝備配備相對不足，專業技術取證人員相對缺失，系統各單位技術取證、處理與分析能力參差不齊，難以滿足復雜嚴峻的執法要求。

　　其四，執法力量嚴重不足與執法任務日益繁重的矛盾日漸加劇，隊伍建設仍然面臨較大壓力。2012年-2015年，新增案件調查數以25%左右的年平均增長率持續攀升，信息型操縱等新型、疑難案件呈急劇增長態勢，案件調查難度持續加大。與多年來持續攀升的辦案壓力不相匹配的是，全系統稽查執法干部數量并未能相應增長，稽查干部常年高負荷運轉，工作壓力越來越大。證監會系統各單位除稽查總隊專司辦案、滬深專員辦以稽查辦案為主要職能外，各派出機構稽查干部人數占比基本在11%-20%之間。

　　采取措施提高執法效率

　　證監會人士表示，針對以上長期制約稽查工作的問題，從2015年開始，證監會采取了改進線索處理、改革執法體制機制，強化調查手段，優化執法協作、增加執法力量等一系列措施，有力地提升了執法效能，增強了執法效率。

　　其一，積極拓寬線索渠道與覆蓋范圍，健全線索發現工作機制。捋清證券期貨違法違規線索發現、處理中存在的問題，找準提升線索發現和處理能力的著力點，進一步提升稽查執法效能。相關人士透露，證監會即將印發《關于改進和加強證券期貨違法違規線索發現工作的若干意見》，旨在通過明確線索發現責任，拓寬線索來源渠道，豐富線索類型，提升全系統的線索發現能力，構建綜合型線索工作監督保障機制。同時，探索專項核查、稽查執法一體化模式，尤其針對股市異動期間重要時點、重點賬戶，證監會通過多批次的線索篩查，及時發現相關線索并及時轉入稽查程序，有效地提高了線索發現的精準度和打擊違法違規行為的效率。

　　其二，稽查信息系統建設和技術管理建設加快推進。相關部門持續推動中央監控室稽查執法子系統建設，加快建立與上交所、深交所、中金所等會管單位的數據直聯通道，實現對市場數據的有效集中整合和綜合深層次分析研判，構建跨市場、全方位、無死角的違法違規線索發現與處理平臺。積極推進稽查執法綜合管理平臺系統搭建工作。此外，積極完善技術工具，強化技術支持工作，設立了專門的技術調查中心，承擔發現、收集、分析、處理各類線索，協調調取線索資料，開展違法違規行為發現與識別研究。

　　其三，加快完善稽查執法與自律監管、日常監管的協作配合機制。比如，借助證監會稽查執法專題會議等制度，研究協調和解決涉及稽查執法鏈條多環節的疑難問題，進一步形成監管合力。

　　此外，通過建立健全案件調查管理指導機制，健全完善案件質量與流程控制機制，提升稽查執法規范化與標準化建設，強化動態執法信息發布與深度宣傳等措施，進一步優化了執法協作機制，提高了稽查執法效能。

　　值得注意的是，在此過程中，證監會積極推動交易所承擔委托執法任務，進一步充實稽查執法力量。繼發布《中國證監會委托上海、深圳證券交易所實施案件調查試點工作規定》之后，證監會近日又印發了與上述規章配套的《關于委托上海、深圳證券交易所實施案件調查試點工作指導意見》，標志著上海、深圳交易所委托執法試點工作正式啟動。

　　證監會人士分析指出，這在一定程度舒緩了稽查執法人員不足的壓力，未來證監會將形成“1局、1總隊、2專員辦、36家證監局和2個委托執法機構”的全方位、多層次稽查執法體系。系統稽查執法力量將在證監會稽查局的統一組織安排下，科學分工、密切協同、快速反應、合力執法。依托上海、深圳證券交易所貼近市場、貼近一線，以及技術的優勢，欺詐發行、虛假陳述、內幕交易、操縱市場等違法違規及跨境違法違規案件的查處效率與力度，將得到進一步提升。

　　目前，證監會正指導督促上海、深圳交易所籌建相對獨立的委托執法部門，準備各自先期充實80名執法人員，抓緊落實經費保障、人員培訓、執法證件申領、執法印章刻制、執法裝備配置、執法文書印制等事宜，盡快交辦案件由其以證監會名義履行案件調查職責，并根據試點情況及時總結經驗，逐步完善相關規章制度。證監會將按照監管轉型與及時打擊違法違規的現實需要，不斷整合系統資源和力量，強化事中事后監管，切實履行好“兩維護、一促進”的核心職能。

　　全面推進處罰體制改革

　　目前，證監會執行的是“查審分離”的執法機制。在稽查體制不斷完善的同時，處罰體制改革也在得到持續推進。

　　最新統計顯示，截至2015年12月31日，證監會全系統(處罰委及派出機構)共審理案件273件，對767個機構和個人作出行政處罰決定或予行政處罰事先告知，同比增長超過100%，涉及罰沒款金額54億余元，超過此前十年罰沒款總和的1.5倍。全系統共舉行案件聽證73次，比2014年全年增加108.57%。

　　近年來，證監會處罰委持續保持執法高壓，高效處理類型化案件。以嚴厲打擊編造、傳播虛假信息行為為例，2015年處罰委處理了劉欽濤編造傳播虛假信息案等7起編造傳播虛假信息、擾亂證券市場類案件。截至2015年底，4宗案件已行政處罰結案。

　　此外，創新公開聽證方式也成為推進處罰體制改革的一大亮點。2015年10月，處罰委創新執法，針對多起超比例減持案件進行集體公開聽證，集中宣講法律運用的釋明、量罰尺度的考量、從輕處罰的標準等。相關法學專家表示，通過聽證會的平臺進行執法政策宣講，有利于向市場傳遞公平公正、嚴格執法信號，體現行政執法的權威性，樹立執法的公信力；有利于當事人了解證監會執法政策，減少不必要的復議與訴訟，節約執法資源；有利于提高執法效率、降低執法成本。

　　接近監管層的人士分析說，從2015年來看，證監會通過不斷深化優化工作體制機制，用好用足法律法規，對各類違法行為進行了快速處理，回應了市場期待。今后將繼續堅定不移地嚴懲各類違法行為，給市場和廣大投資者創造良好的發展、交易環境也由此成為值得期待的制度紅利。

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