李小云：精準扶貧正在形塑新型地方政府

　　【光明論?2016年“兩會”前瞻】

　　作者：中國國際發展研究網絡主席、中國農業大學人文與發展學院教授李小云

　　改革開放以來，中國由原來的中央和地方集中一體的格局逐漸轉變成權力相對劃分的分權化格局。地方政府憑借其獲得的權力，動員各種資源，在中央政府的戰略布局下驅動了中國30多年的高速發展。盡管發展中存在的一些問題與地方政府有一定關系，但不能否認的是，中國的發展無法離開地方政府，這是中國快速發展轉型的重要經驗之一。

　　地方政府在改革開放的30多年中扮演了重要角色，構成了學者稱之為的“發展型國家”的重要組成部分。在中國特定的政治體制條件下，地方政府在對上對下兩個維度上長期扮演“代理人”角色——既要完成上級任務，還要滿足群眾的需求。上個世紀的很長一段時間，農村提留、計劃生育等工作，使地方政府兩頭為難，干群關系處于緊張狀態。優先發展經濟因而成為地方政府突破“二元代理困境”的最佳方案。這是因為，經濟增長優先以及大眾普遍受益的結果，極大地優化了地方政府的政治行為，也使地方政府擁有了發展業績的正面形象以及前所未有的權威及資源。在此階段，地方政府的總體形象是正面的。

　　新世紀以來，農村稅費改革、中央和地方政府的關系調整以及中央轉移支付等政策，使約束地方政府行為的因素迅速減少。以經濟增長為目標的地方政府隨之贏得更大的權力和權威空間，其作用急劇膨脹。事實上，在過去10多年，雖然地方政府依托土地經濟推動了中國的城市化，但其親資本傾向也日益嚴重，權力與經濟活動的交互影響，造成了經濟權力化，滋生了大量的尋租空間。與此同時，民眾的權利訴求開始公眾化，而地方政府對權利訴求處理時有不當，斷層開始出現開始，地方政治生態迅速惡化，發展型地方政府的形象也開始負面化。其實質是地方政府行為出現了可能脫離其維護社會公平基本職責的傾向。

　　在反腐戰略的推進下，地方政治生態開始發生根本性轉變。但是，在新的條件下培育地方政府新的政治生態，需要新的資源供給。在此之前，地方政府正向業績的資源供給包括上個世紀的發展農業、鄉鎮企業、招商引資，以及本世紀以來的城市化和創新發展。目前，在中央決定轉變發展方式的過程中，地方政府需要新的資源重塑其形象。精準扶貧正好提供了這樣的資源供給。

　　由于長期的經濟增長優先的經驗路徑依賴，如果僅僅按照一般性的要求，地方政府很難轉變其行為。因此，中央運用了超常規的制度性手段，要求扶貧工作按照目標實行五級書記掛帥，同時出臺了十分苛刻的目標考核辦法。目前，這種制度性壓力開始層層傳遞，出現了明顯的正向政治效益。

　　我在云南勐臘縣做扶貧工作，對此深有體會。以我所在的貧困村為例，村民說，我們十幾年來很少見到領導，現在是經常見；以前領導來了也只是看看就走了，現在他們來了和我們一起工作解決問題。縣委書記帶頭，縣里的領導和各部門的領導幾乎每天都在貧困村里跑。我提交的需要解決的問題，都是很快研究解決，農戶反映的問題也是馬上討論解決。這當然不意味著扶貧工作的問題這樣就解決了，而是意味著一個新的地方政府的生態正在發育。反腐敗工作開展以來，有很多輿論認為地方政府不作為了。實際上，地方政府的作為需要新的資源供給。中央強力推動精準扶貧工作，一方面是中國經濟社會發展的客觀需要，另一方面也為地方政府有新的作為提供了舞臺。就像改革開放改變了中國政府的政治生態一樣，以強調作為政府政治任務的扶貧工作也正在改變著地方政府的行為。

　　首先，與以往地方政府熟悉的征地和招商引資等工作不同，扶貧工作是以人為本的綜合性社會工程。雖然說扶貧一直都是地方政府工作的重要內容之一，但是，將扶貧工作置于工作之首位，還是第一次。這樣的實踐必定會發育出地方政府從事以人為本工作的新制度性路徑，并進而為地方政府全面引領社會管理提供實踐經驗。這將會有力地促進地方政府由以經濟增長為目標的發展型政府，向全面服務于經濟社會全面發展的新型地方政府模式的轉變。

　　其次，精準扶貧工作要求各級地方政府領導人深入貧困農村展開工作。這一方面為地方領導提供了全面了解本地區經濟社會發展差距的機會，另一方面，也在客觀上拉近了地方政府領導干部與當地貧困群體的距離，增加了地方領導干部與貧困群體互動的機會。頻繁的互動所形成的文化親密感，以及許多貧困人口的生活狀態所引發的情感共鳴，都會逐漸融會到行政制度的行為中。因為決策者的實踐經歷和個人感受都會直接影響政府的政治議程。這也使“以人為本”的治國理念植根于地方政府的議程，有了比較強的社會基礎。

　　最后，精準扶貧攻堅戰要求地方政府具有更強的協調統籌能力。中央政府明確要求統籌各種資源進行扶貧攻堅，而如何統籌運用資源實際上就落在在縣、鎮兩級政府的頭上，這就需要他們有更大的智慧來克服條條框框的體制約束，創造性地落實中央的相關政策。這對于處于嚴格監管之下的地方政府來說，是很大的挑戰。一方面，地方政府不能觸及資源使用的紅線，另一方面需要對資源進行創造性整合，這就勢必會引發突破各種官僚限制的地方政府行為的創新。如同八九十年代改革開放中地方政府的創新一樣，精準扶貧的工作難度恰恰也為地方政府創新、建設一個“以人為本”的政府提供了契機。各種規定約束之下的創新，比缺乏規定下的實踐更具有制度上的合法性和可持續性。這意味著政府行為的創新將不會延續過去缺乏約束的路徑，而會更加遵循制度的框架和規范。

　　精準扶貧工作一方面有高強度、大規模的動員和宣傳，同時也有巨大的壓力，這個壓力也在層層傳遞，作為人格化的政府當然也會有各種各樣的應對策略。其中不乏也有弄虛作假的個例，但是在強大的政府問責監督下落實精準扶貧戰略，也會誘發落實機制的創新。精準扶貧工作本身的性質也要求政府與貧困群體之間進行頻繁的、實質性的互動，這一過程也恰恰正在改變政府的行政文化氛圍。就像一位基層領導說的那樣，“現在我們是每個領導、每個部門都在說扶貧、都在抓扶貧”，而這樣一種為貧困群體直接服務的文化氛圍勢必會改變過去那種政府只為商人服務的形象。政府遠離一點資本，親近一點貧困群體，改變的將是地方政府的政治生態。

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