中國立法體制改革實踐透視——寫在立法法修改實施一年之際

　　新華社北京３月１日電（記者　陳菲）依法賦予設區的市立法權，是黨的十八屆四中全會決定作出的重大部署，也是去年全國人民代表大會對立法法作出的重要修改。

　　一年來，在以習近平同志為總書記的黨中央領導下，全國人大常委會積極推進新立法法實施，各地按照法律要求，完善立法體制，賦予設區的市和自治州地方立法權，為地方改革和經濟社會發展注入了新的活力。這項事關全面依法治國、事關國家法制統一、事關地方長遠發展、事關百姓切身權益的工作取得重大進展。

　　進展：７７％的地方被確定可以開始制定地方性法規　已出臺６部

　　在三亞市民眼里，《三亞市白鷺公園保護管理規定》的出臺，不僅兌現了主政者讓景于民、讓綠于民的承諾，也體現了提高市民生活幸福指數的現代城市管理理念。

　　去年９月，海南省三亞市人大常委會通過了這部管理規定，成為立法法修改后賦予所有設區的市立法權以來，全國第一個出臺地方性法規的設區的市。

　　良法善治，善治的前提是要有良法。

　　隨著經濟社會的快速發展，城鎮化的加速，城市管理、環境保護面臨越來越多的問題，地方對立法權的需求也越來越大。

　　“贊成２７６１票，反對８１票，棄權３３票。”去年３月１５日，十二屆全國人大三次會議通過決定對立法法作出重要修改。除原來４９個享有地方立法權的較大的市外，立法權進一步下放，全國所有設區的市全部被賦予地方立法權，開啟了地方立法的新里程。

　　“多年的呼吁終于有了突破！”溫州市人大常委會法工委主任王旭東深有感觸地說。

　　在申請地方立法權的道路上，溫州走過２７年的漫長歷程。一直以來都是改革先行區的溫州，過去由于沒有地方立法權，很多改革探索無法開展，或沒辦法深入推進。

　　不單是溫州，許多城市在經濟發展、城市建設等方面進展迅速，但各種問題和矛盾也成倍增加。

　　一方面是千方百計申請成為“較大的市”以獲得地方立法權，另一方面又不得不依靠“紅頭文件”來對城市進行管理。

　　黨的十八屆三中全會明確提出，要“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”。四中全會上，賦予地方立法權再向前邁出了一大步，要求明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。

　　“修改后的立法法賦予所有設區的市立法權，對于我們地方來講意義重大，意味著地方管理從行政化手段向法治化的重大轉變。”王旭東對記者說。

　　全國人大常委會法工委統計顯示，立法法修改實施近一年來，各地積極貫徹中央部署落實法律要求，截至２０１６年１月３１日，新賦予地方立法權的２７１個設區的市、自治州、不設區的地級市中，已有２０９個被確定可以開始制定地方性法規，占到７７．１％的比例，６個市已出臺地方性法規。全國２７個省、自治區中，已有２４個省、自治區作出批準決定。預計到今年上半年，將全部完成批準任務。

　　在湖北，從今年１月１日起，全省１２個設區的市和自治州被確定依法行使地方立法權，實現了“全覆蓋”。在四川，截至去年底，省人大常委會第一批就確定了自貢等１３個設區的市可以開始制定地方性法規。在廣東，省人大常委會在充分調研基礎上，根據珠三角和粵東西北地區分三批予以推進。

　　“各省、自治區按照立法法的規定，積極謀劃，穩步推進，及時與全國人大常委會有關部門進行溝通、報告工作情況，目前這項工作取得實質性進展。”全國人大常委會法工委國家法室主任武增說。

　　探索：成熟一個確定一個　積極又慎重

　　依法賦予設區的市立法權，是地方多年的期盼，是黨中央作出的重大決策，也是貫徹實施立法法的重點。

　　法律賦予了權限，地方如何來承接？

　　“落實這項工作，涉及省市兩級，涉及黨委、人大、政府及其多個部門，任務重、標準高、協調難度大，必須在黨中央領導下，切實加強組織領導，確保各項工作有條不紊推進。”全國人大常委會法工委主任李適時說。

　　去年９月，第二十一次全國地方立法研討會在廣州召開，這是全國人大常委會法工委有史以來組織召開的關于地方立法研討工作的一次最高規格會議。會議圍繞深入貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，全面貫徹實施修改后的立法法、做好新形勢下的地方立法工作進行了深入研討。

　　地方立法關鍵是在本地特色上下工夫、在有效管用上做文章。

　　哪些地方可以先期確定行使立法權？“城鄉建設與管理”包括哪些事項？地方政府規章和地方性法規權限怎么劃分？……在這次會議上，很多地方還為之困惑不清的問題得到充分探討，進一步凝聚了共識。

　　扎實推進，整體謀劃，嚴格評估，有序進行。在黨中央領導下，全國人大常委會對推進地方立法工作予以高度重視，積極做出部署，明確提出“標準不能降低，底線不能突破，堅持‘成熟一個、確定一個’，確保立法質量。”

　　一年來，一些地方黨委、人大把加強地方立法作為加快地方科學發展、推進地方法治建設的重要抓手，地方改革發展的重點任務；一些地方，統籌立法能力建設，研究解決立法機構編制、人員配備問題；還有的設區的市在申報開始行使立法權的同時，就及時啟動立法條例的起草工作。

　　從保護千年古城獨特風貌的《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》《佛山市歷史文化街區和歷史建筑保護條例》，到為百姓營造美好生活環境的《三亞市白鷺公園保護管理規定》《宿州市城鎮綠化條例》《溫州市市容和環境衛生管理條例》《鹽城市綠化條例》……

　　新立法法實施以來，已出臺的６件地方性法規充分體現了立法法的要求，不僅規范了地方政府的政策制定，也提升了政府的法治化管理水平。

　　“一是積極，二是慎重。”曾經參與立法法修正案咨詢、論證工作的北京大學法學院姜明安教授在調研地方立法權推進狀況后認為，各地均較好地貫徹了修改后立法法這一授權的目的、原則、精神，努力創造條件推動地方立法權的實施，以適應改革、創新、發展對地方立法的需要，切實保障立法質量。

　　展望：完善機制提升立法能力　健全備案審查是重點

　　地方立法權的放開，進一步激發了地方的立法熱情，但也需要更加冷靜地思考：立法能力能否匹配？立法質量是否夠格？

　　全國人大常委會法工委原副主任闞珂向記者介紹，除原來４９個享有地方立法權的較大的市外，２３７個設區的市和４個不設區的地級市的人大及其常委會，過去有些沒有法制委、法工委，有的雖然設了，也主要是從事人大內務司法方面的工作，沒有從事地方立法的經驗。

　　“目前，多數已確定開始行使立法權的地方，機構和人員大多已到位，也有未完全到位的。還有的省、自治區一直在積極推進各項準備工作、論證評估，但機構和人員解決起來還有難度。”闞珂表示，怎樣做到立法能力與立法工作相適應，是各地普遍面臨的問題。

　　去年７月，溫州成為浙江省人大常委會第一批批準可以開始地方立法的５個設區的市之一。在批準的同時，溫州市人大常委會就將立法機構和人員配置到位，目前市人大法工委有６名從事立法工作的人員。

　　“原來市人大沒有立法權時以監督為主，一下子賦予立法權后感覺壓力很大，如履薄冰。”王旭東坦言，一部地方性法規制定下來后，深感在知識的儲備和經驗的積累上都需要充電和學習。

　　去年８月開始，全國人大常委會法工委開始分期分批對所有新賦予立法權的設區的市人大常委會的立法工作人員進行培訓。

　　湖南益陽市人大常委會副主任王剛強是第一批參加培訓的人員。“從四中全會精神到立法法的修改，從權限范圍到方式方法，有宏觀層面的講授也有來自實踐部門的交流，既權威又接地氣。”回想起這次的培訓，王剛強仍然感到很興奮。

　　學習回來后，王剛強和同事就開始投入到益陽開展地方立法的籌備工作中。除了籌備機構和人員，益陽市人大常委會在籌備階段就制定了立法中需要建立的一些制度，包括立法計劃的編制。籌備工作很順利，益陽也成為湖南確定的第一批７個可以開始立法的地方之一。

　　一些省級人大常委會安排的“跟班工作”也成為培養設區的市人大常委會立法人才的有效辦法。在廣東，省人大常委會協商各市派人到省人大常委會法工委跟班工作，每批８人左右，時間為半年，并計劃用一至兩年時間使所有設區的市立法工作人員都跟班工作一次。這樣的安排讓地方倍感受益。

　　“賦予地方立法權是立法體制的重要調整，也是重大挑戰。”全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹表示，除了投入大量的人力物力來做好這項工作，當前全國人大常委會的主要考慮就是建立健全備案審查機制，做到有件必備，有備必審，有錯必究。

　　“落實這個要求，就需要建立一套運轉自如、暢通高效的機制。環節暢通了，就能起到‘四兩撥千斤’的效果。我們正在推動這方面工作的建立，也要依靠國務院和地方有關方面的溝通協調共同努力，這將是我們下一步工作的重點。”梁鷹說。

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