【治國理政新實踐·安徽篇】財政創新的“安徽實踐”

　　“扶小微不缺決心，缺模式”，這是業界關于小微融資困境難以破局的一個共識。

　　2013年以來，安徽省創新財政投入，在全國率先構建政策性擔保體系，開展“4321”新型政銀擔合作，對小微企業擔保貸款出現的代償，由原擔保機構、省擔保集團、合作銀行及地方財政按4:3:2:1的比例分擔，第一次在國內擔保實踐中建立了風險分擔機制，為緩解小微企業和“三農”融資難融資貴找到了切實可行的路徑。

　　扶小微、低費率、廣覆蓋、可持續，政府、銀行、擔保機構風險共擔的“安徽擔保模式”成為全國樣本。

　　“貸”動小微大發展

　　安徽政策性在保余額逆勢上揚，年均增長10%

　　一邊是熱氣騰騰的優質訂單，一邊是缺乏信用證明無法貸款，這種讓人“心急火燎”的情況，很多小微企業都遇到過。

　　去年底，在國內供應商資金集中兌付的關口，主攻外貿的宣城福美達公司同時接到兩大國外客戶訂單，企業資金鏈驟緊。銀行貸款門檻高審核時間長，民間借貸利息高企，這讓公司總經理陳福濤陷入兩難境地。

　　然而令他沒想到的是，困境中，與企業合作的振宣擔保公司雪中送炭，他們通過“政銀擔”業務為企業擔保的先期500萬貸款，僅用5天就到了公司賬上，一下解了企業的燃眉之急。

　　開年以來，福美達生產火熱，陳福濤說，去年公司外貿增長超過50%，今年產值達到1個億完全沒問題。“資金是企業的血脈，很多企業死就死在資金鏈斷裂。”陳福濤告訴記者，“政銀擔”提供的融資保障，讓做實業的企業家更有信心，也讓他切身感受到政府服務理念的改變。

　　和陳福濤一樣，身在合肥的王學杰也享受到“政銀擔”帶來的實惠。技術起家的他創辦的公司不大，開發的圖書管理軟件卻暢銷全省。“公司科研開支大，通過‘政銀擔’貸款，放款速度快、額度更高，擔保費率也從2%降至1.3%，這對創業初期的企業確實是真金白銀的實惠。”

　　通過財政注資，壯大政策性擔保機構實力，主攻小微企業幫扶；再通過“4321”風險分擔機制，減輕擔保機構的代償壓力，降低銀行貸損的后顧之憂，撬動更多金融資本注入小微企業——這個具有安徽特色的財政創新，自實踐以來收到顯著效果。

　　數據顯示，截至目前安徽省政策性融資擔保機構在保余額已達1337億元，比2012年末增長30%以上，年均增長10%；平均放大倍數3.9，比2012年末增加1.26倍，在全國多數省份擔保業務急劇萎縮的情況下，安徽卻呈逆勢增長之勢。

　　無論是金寨的實業老板，還是泗縣的農機大戶，抑或是合肥的科研人才自主創業，從南到北16個地市的3.3萬戶小微企業，享受到了這場遍及安徽全境的金融雨露。

　　那么，這個破局小微企業融資困境，被譽為“安徽模式”的政策性擔保體系，是如何產生并發揮作用的呢？

　　財政創新“四兩撥千斤”

　　構建政策性融資擔保體系，打造服務小微“主力軍”

　　小微融資既是發展短板，又是民生大事。但量大面廣的小微企業經營風險大，信用記錄少，有的連財務賬目都沒有，讓銀行在給小微企業貸款時存在諸多顧慮。

　　即使始終堅持“小微企業金融專家”定位，郵儲銀行安徽分行行長劉玉成依然坦言，“對儲戶負責是銀行的首要責任，小微企業信用不足，讓銀行難以把控風險。”同時，為企業提供增信的擔保機構，風險大收益低，在經濟下行的壓力下，處境更為艱難。由于實力薄弱，一些擔保公司不被銀行認可。

　　單靠市場難以發揮作用，政府必須有所作為。在此情況下，明確擔保機構的政策性定位，將融資擔保作為“準公共產品”，為企業提供更多政策性金融支持，成為安徽的解題思路。安徽省委省政府決定，連續五年，通過財政資金的注入，做優做強政策性融資擔保，為小微企業注入金融血脈。

　　據安徽省財政廳廳長羅建國介紹，2013年以來，省財政已連續3年，每年安排31億元，注資參股符合條件的縣域政策性融資擔保機構，現已累積安排93億元，撬動市縣配套及社會資本投入近55億元，實現了政策性擔保機構省市縣全覆蓋。

　　同時，安徽省擔保集團以股權、再擔保業務為紐帶，將全省政策性擔保機構串成體系，作為整體與銀行合作，有效解決以往政策性擔保機構與金融機構單個對接、合作不暢問題。目前，安徽省政策性擔保機構已達145家，占全省近五成，凈資產總額567億元，占全行業的79.5%。其中，省擔保集團凈資產達153.7億元，成為全國規模最大的擔保機構。

　　“每個市都有一個5億元以上的政策性融資擔保機構，每個縣區的融資擔保機構平均規模近3億。”安徽省擔保集團總經理、黨委書記錢力表示，安徽的政策性擔保體系不僅健全，而且有規模有實力。

　　“我們要求政策性擔保機構的小微服務比例，市級不能低于70%，縣級不能低于90%，并對放大倍數、扶小微數量、風險控制、擔保費率等核心指標進行考核，確保政策性融資擔保機構在小微、‘三農’金融服務中發揮主力軍作用。”羅建國介紹，目前，全省政策性擔保機構的擔保費率已降至1.3%，免收再擔保費2億多元，大大降低了企業融資成本。自2016年起，還建立省級融資擔保風險補償專項基金，每年安排3億元，對小微企業和農戶擔保貸款發生的風險進行補償，提高銀行和擔保行業信心。

　　據測算，近年來，全省政策性擔保機構服務的中小微企業累計實現銷售收入近10698億元，利潤約727億元，稅收約535億元，服務就業100多萬人。1億元財政資金用于風險補償，可撬動100億貸款資金注入小微企業，財政資金“四兩撥千斤”的放大作用充分顯現。

　　風險共擔 權責對等

　　新思維、新模式的政策設計打破小微融資“天花板”

　　今年是宣城振宣擔保公司總經理葉樹萍從事擔保行業的第十年，在他看來，安徽開創的新型政銀擔機制不僅是擔保機制的一次變革，更是擔保機構的一次涅槃重生。

　　“擔保機構風險大，實力弱，在跟銀行的合作中長期處于弱勢地位，政銀擔合作機制不僅明確了相互責任，更重要的是讓政府、銀行、擔保、企業形成利益共同體，共同應對下行壓力渡過難關。”葉樹萍坦言，以前壓力很大，現在雖然經濟下行，但政銀擔機制建立后，反而感覺輕松了，“政銀擔提升了擔保機構抵御風險的信心。”

　　自2015年開展全省第一單“政銀擔”業務起，振宣擔保已為203戶小微企業辦理了271筆“政銀擔”業務，目前“政銀擔”在保余額達11.2億元，占公司全部擔保余額的87%。代償壓力減輕后，振宣擔保放開手腳，為小微企業提供更加靈活、接地氣的融資擔保服務，將企業動產、林權、應收賬款、知識產權、股權納入反擔保范圍，在過去單一擔保的基礎上，創新擔保+小額貸款，擔保+互助基金，并制定一整套貸后管理辦法，為擔保企業提供續貸過橋資金，制定還款計劃，化解風險。

　　“以前通過擔保機構給企業貸款，銀行認為反正有我們100%代償，就把審核管理小微企業的包袱全部甩給我們。但現在，20%的代償責任促使銀行也介入到貸前審查，看企業的經營情況、上下游，并加強貸后工作。銀擔雙方共同著力，確保了小微企業的準入質量，進一步降低了擔保風險。”合肥高新融資擔保有限公司業務二部副經理范玉春表示，安徽新型“政銀擔”將政府、銀行、融資擔保機構的合作，通過風險分擔的方式落到了實處，用新思維、新模式的政策設計打破了小微融資的“天花板”。

　　其實，不僅企業、擔保機構享受到改革帶來的紅利，即使是在“政銀擔”中新增20%代償風險的銀行，也是實實在在的受益方。省財政廳金融處處長黎學東算過一筆賬，銀行業平均不良率接近2%，擔保機構平均代償率在3%左右，銀行承擔20%，也只有0.6%，遠低于銀行業平均水平。政府的介入，讓銀行提高了與擔保機構合作的信心，降低了給小微企業的貸款顧慮。

　　此外，政銀擔合作，還為銀行提供了新的客戶源。就拿在全省率先開展政銀擔業務的郵儲銀行來說，截止目前，政銀擔余額已超過20億元，服務小微企業近500戶，政銀擔業務對銀行小企業的新增貢獻達到46%。圍繞這些客戶提供的支付結算、資金歸集、票據、對公存款、理財以及上下游鏈條式綜合開發等綜合金融服務，累計為郵儲銀行派生存款超過2億元，綜合營銷收入2000萬元。

　　在錢力看來，率先在全國提出由銀行承擔20%的風險，目的不是讓銀行分散風險，把“包袱”甩給銀行，而是讓銀行共同關注貸款可能出現的風險，“分擔的目的是共管，只有共管才能更好地實現風險的有效降低。”同時，第一次將傳統的銀擔合作變為政銀擔合作，通過省市縣三級財政對政策性擔保機構補充資本金，建立風險資金池，構建了穩定持續的資本補充機制，讓合作的銀行具備穩定的預期，增強合作的信心。

　　“以前，銀行和擔保機構的風險承擔機制是‘背靠背’，分別開展自己的業務,在各自的業務中都承擔100%的風險，客戶信息也相對割裂。”郵儲銀行安徽分行行長劉玉成說，“政銀擔”合作機制打通了三方平臺，建立了政府、銀行、擔保機構協同服務小微企業的動力機制、讓三家在“扶小微”的過程中，從各自為戰，到風險的分擔與共管。

　　“安徽擔保模式”的含金量

　　為新常態下財政支持小微企業拓寬思路，提高財政性資金使用效率

　　2015年12月8日至9日，國務院融資擔保業務監管部際聯席會議在安徽省召開現場會，推廣安徽經驗。中央深化經濟體制改革小組以簡報形式對安徽政銀擔試點作專題介紹……在破解小微融資難的探索道路上，一個廣受認可的“安徽擔保模式”已然形成。

　　“安徽是全國首個提出擔保機構政策性定位的省，首個實現政策性擔保體系省市縣三級全覆蓋的省，也是第一個變傳統銀擔合作為政銀擔合作的省，”錢力認為，安徽擔保模式之所以能在全國范圍形成影響，最重要的是讓擔保有了清晰的定位，有了良好的資本補充，有明確的服務目標，還有銀行分擔風險，“這既具有安徽特色，也切合實際操作要求，踏準了國家金融政策的節拍，符合金融改革的方向。”

　　錢力告訴記者，全國目前有8000家擔保機構，總資本1萬億，這么大的行業，因為沒有一個非常好的模式，沒有一個非常準的定位，逐步走向萎縮。而安徽用自己獨特的實踐，證明了政策性定位+政策性的體系+政銀擔合作+良好的管理，是一個行之有效的模式，能夠讓擔保行業以及擔保存量的實力有效發揮出來，準確地為小微企業服務。

　　“安徽省委省政府非常認真地研究了擔保的本質，在國內創新建立了權利責任對稱的架構，在全國作出榜樣，開了先河。”國家金融與發展實驗室理事長、金融專家李揚在評價安徽擔保模式時指出，過去中央在采取措施時，只是認定擔保不可或缺，但對擔保本質，擔保如何有效運行還未做深入探討，安徽的探索符合規律、也符合國際慣例，中央非常重視，迅速總結安徽經驗形成文件，“應對當前的復雜局面，安徽比較早、比較自覺地進行了創新實踐，符合中央關于‘市場發揮決定作用，政府更好發揮作用’的精神，當前安徽在全國形勢比較好，與此是密切相關的。”李揚認為，安徽模式詮釋了“有為政府”與“有效市場”的融合統一。

　　“安徽的‘政銀擔’模式，加入了政府的公信力，找到了一個好的結合點和好的機制，使銀擔合作更加順暢、平等，取得的成績可復制、可推廣。”銀監會普惠金融部主任李均鋒表示，安徽融資擔保各項工作走在全國前列，具有示范帶動作用，銀監會將進一步推廣宣傳安徽經驗、安徽模式，加大對安徽擔保模式創新、擔保資產管理和再擔保機構建設以及對外合作的支持。

　　“小微企業融資難、融資貴一直是當前經濟發展的一個短板，同時也是基本的民生。安徽省委省政府自2013年以來，根據黨中央、國務院的要求，積極謀劃促進民營經濟、小微企業、實體經濟的發展，特別是通過財政資金的撬動和放大效應，運用政策性融資擔保平臺，為眾多的小微企業打通資金血脈，暢通資金流動。”羅建國指出，“安徽擔保模式”通過創新財政手段與金融杠桿有效結合，更加尊重市場作用，更好發揮政府作用，為緩解小微企業和“三農”融資難融資貴找到了切實可行的路徑。同時，在政策性擔保體系建設中，改變了傳統財政主要依靠獎勵、補助、貼息等方式，大大提高了財政性資金使用效率，為新常態下財政支持小微企業拓寬了思路。

　　“近年來，安徽積極探索科學有效的融資擔保模式，堅持扶小微、廣覆蓋、低費率、可持續原則，不斷加大財政投入，助推了大眾創業、萬眾創新，促進了小微企業和‘三農’等實體經濟發展。”安徽省人大常委會副主任詹夏來指出，當前，安徽正處于工業化、城鎮化加速推進時期，經濟發展已經步入速度變化、結構優化、動力轉換的新常態，政策性融資擔保將在安徽“調轉促”行動計劃中發揮愈加明顯的作用，助推我省新經濟的發展。

　　“安徽的探索與實踐只是一個開篇、一次嘗試，未來政銀擔合作前景廣闊。”安徽省委常委、常務副省長陳樹隆強調，安徽將進一步完善新型融資擔保模式，持續深化新型政銀擔合作機制，提高金融服務精準化水平，引導金融活水更好地澆灌實體經濟之樹。

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