財政事權劃分如何推動央地關系重構

　　漫畫張建輝

　　8月24日，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》發布，對中央與地方如何劃分財政事權，及如何劃分支出責任給出了原則性意見，并提出了2016年先從國防、國家安全等領域著手，2017—2018年深入到復雜的教育、醫療衛生等領域，2019—2020年基本完成主要領域改革的改革路線圖。意見同時提出，要研究起草《政府間財政關系法》，形成保障中央與地方財政事權和支出責任劃分的法律體系。這是22年來首個央地事權劃分改革意見。

　　分解好央地財政事權，簡言之就是分解好各級政府的權責。政府間事權劃分不僅涉及行政權劃分、經濟調控權劃分，還涉及立法、司法等廣義公共服務部門。既涉及“小事權”又涉及“大事權”，這預示了央地事權劃分的改革效應面之廣闊。現實來看，市場調控能否協調，政令能否統一，離不開央地財政事權合理劃分構建的政策執行體系；長遠來看，現代財政制度的建立及基于這一目標的諸多改革進程，央地關系的重新建構，也需要以央地事權劃分作為撬動支點。

　　財稅體制改革需要第三次飛躍

　　從財政的角度看，優化央地關系已躍過兩個關鍵節點。

　　第一個節點是1994年的分稅制改革。分稅制改革前，為推動經濟發展，中央和地方的財政關系實際上是承包制，即地方政府包稅包利，完成中央規定的目標任務。從事后的總結看，將現代稅制過度簡化，催生了鼓勵通貨膨脹和地方隱瞞收入兩種傾向。因為，越是通貨膨脹越容易完成包稅任務，而地方出于自身發展等需要，不愿意多交稅收。其結果，不僅引發了上世紀80年代中后期的通脹，而且導致財政稅收“央弱地強”，中央對財政和經濟調控應有的主導權部分流失。基于這種情況，推出了分稅制改革。1994年的分稅制改革，基本理順了稅制和稅收征管、財政體制。改革之后，財政收入連年大幅度增長，不僅中央的財政收入增長，地方財政也在增長。過去的地方向中央轉移支付變為中央向地方轉移支付，有力地增強了中央推動改革的主導性。

　　第二個節點是1998年開始建立公共財政，啟動預算管理體制改革。規范了預算編制方法和標準，實行部門總預算交由人大批準。與此同時，改革了國庫管理體制，實現了國庫集中支付，由此建立了各部門是預算執行單位、財政部門是預算撥付和監督單位的機制。此后，分稅制和預算管理機制子系統的改革，一直沒有停頓。比如預算管理體制，經過10年醞釀歷經四審，2014年頒行了新預算法，規定除一般公共預算外，將政府性基金預算、國有資本經濟預算、社會保障預算也納入預算管理范疇，對政府部門預算公開也作了更詳盡的法律規定等等。

　　當下，形勢的發展，對財稅體制的第三次改革發出了急切呼喚。一方面，隨著基本公共服務普及和公共財政支付迅速增加，地方承擔的事權越來越多，在財權不能匹配的情況下，地方被迫轉向土地財政尋求財源，形成了嚴重的土地財政依賴癥，同時亂收費、收“過頭稅”現象有增無減，扭曲了地方經濟和社會發展路徑，遲滯了產業結構調整進程；另一方面，制度建設雖然成績令人注目，但沒有得到有效落實，迄今為止仍有60%左右的部門預算沒有按法律規定交由人大審查，小金庫屢查屢設，三公經費、彩票資金的監管存在空白，預算管理不細導致年底部門突擊花錢現象難以禁絕，巨額財政款項和其他政府性資金沉睡降低了使用效率等等，都表明了補強制度短板的必要性。

　　事權劃分改革何以成突破口

　　財稅體制改革，涉及的層面眾多。為什么選擇央地事權劃分改革作為新的突破口？一言以蔽之，要抓主要矛盾。

　　財稅體制是推動經濟健康發展的重要工具。眾所周知，當前經濟下行壓力有增無減，下行壓力主要表現在什么地方？除去外部環境的不穩定因素外，從內部來看，主要表現在產能過剩嚴重、地方債存在局部危機、房地產泡沫與去庫存關系難以理順、實體經濟環境需要進一步改善、環境和食品安全治理有待增強等方面。而這些主要矛盾，都與央地財事權不匹配有直接關聯。消除過剩產能，清除僵尸企業，中央設立了目標，但需要地方積極配合。既要保證宏調任務完成，又要保證地方發展后勁，如何平衡？既要通過中央代發債、地方自主發債增強地方發展后勁，又要防止地方變相發債引發金融風險，如何把控？既要在一線城市和熱門二線城市防止房地產泡沫生成，又要在三四線城市去庫存，為新型城鎮化打好基礎，怎樣“因城施策”？實體經濟怎樣才能消除稅費過重困擾，敢于投資愿意發展？環境治理和食品安全治理如何避免被地方利益“綁架”？央地財事權的科學劃分，能夠提供答題的鑰匙。

　　據財政部此前的數據，中央集中了全國財政收入的50%以上，但中央財政支出只占全國的20%左右。這與其他可比較大國形成了鮮明對比。美國作為權力分散的經濟體，中央支出大約占60%左右，日本中央財政支出占40%以上，歐洲主要國家的中央財政支出占比通常在50%。近年來，各主要經濟體的中央財政支出還在增長。這部分緣于金融危機發生后，經濟復蘇需要中央財政作出更大貢獻，根本上則緣于中央財政對重大事務承擔著明確的法律職責。

　　從中國的實際情況看，增加中央財政支出，同時賦予地方能夠匹配的財事權，對于應對經濟下行壓力尤其必要。過去，應對經濟下行風險和壓力的主要策略是貨幣政策的調整。在金融危機期間，這一策略已用到極致。雖然刺激性的貨幣擴張政策保證了中國經濟在危機期間的增長速度，但也留下了后遺癥，產能嚴重過剩和環境透支就是其顯性癥狀。在經濟進入新常態后，沿用刺激性貨幣政策已無大的空間，實施積極的財政政策，成為最恰當選項。而讓積極的財政政策充分發揮作用，修復體制弊端，讓中央財政和地方財政得到善用，是前提條件。從這個角度看，啟動央地事權劃分改革，既是財稅體制改革的原有議題，也有強烈的現實針對性。

　　央地事權劃分怎樣有的放矢

　　國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，無論從原則設定還是具體實施方案上看，都是去弊興利式的“有的放矢”。

　　總體來看，指導意見至少有三大“亮點”。一是適度加強中央的財政事權。意見特別指出，要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。國防、外交、國家安全等劃分為中央事權不難理解，將全國重大傳染病防治、戰略性自然資源等列為中央的財政事權尤為引人注目。過去，稀土等戰略資源的無序競爭和廉價出口曾引發廣泛關注。重大民生和戰略性資源的財事權歸于中央，既是糾偏，也體現了維護國家安全和重大民生的中央職責。實際上，在主要經濟體，食品、藥品安全等領域，向來都屬于中央或聯邦權力，輕易不會下移。適度加強中央的財政事權，體現了與國際管理經驗接軌的開放態度。

　　二是在現有基礎上減少并規范中央與地方共同的財政事權。央地共同財政事權過多，是造成政府職能定位不清、職責交叉、財政事權和支出責任劃分規范化程度不高、相互推諉責任現象的主要源頭。減并央地共同事權，不僅有利于避免上述現象，也為確立地方事權打開了空間。只有地方事權得到明確厘定，才可能討論如何匹配與之相適應的財權。中央和地方的財政支出比例，才有可能找到合適的測算點。

　　三是對中央和地方的財政事權、央地共同財政事權要分別確定承擔支出責任。對于央地財政事權劃分，一直有觀點認為，中央收入過多，地方收入過少。從央地財政支出比看，這種觀點可能部分符合實際情況，但央地事權劃分不是損有余補不足這么簡單的計算題，而必須既要考量財政事權匹配，又要防止形成分裂的財稅體系。分別確立央地不同財政事權的支出責任，有利于維護財稅體系的統一性，同時，也為下一步改革和減少中央轉移支付，提高資金運行效率，留下新的改革空間。

　　從合理劃分財政事權介入，經過合理支出責任，完成央地財政事權的劃分，提高地方財政事權的匹配度，最后形成政府間財政事權和支出責任劃分的法律體系，這是基于當下治理架構的妥善改革之舉。不僅有利于歸集改革能量，還能避免付出過多改革成本。

　　宏觀目標是國家治理現代化

　　從高度集中的統收統支到包稅包干制，從分稅制改革到建立預算管理機制，從新預算法頒行到此次央地財政事權劃分改革，每一次變革，都記錄了建立現代財政制度的努力。實際上，財政制度記錄的就是國家治理現代化的歷程。放諸中國數千年的國家治理進程中看，從來沒有在這么短的時間內，有過如此頻繁的改革，也從沒有達到今天的改革深度。這固然是緣于時代變革賦予的改革命題，但同時也表明了中國現代化進程的成就。只有具備了相應的物質基礎和改革經驗，國家治理現代化才能成為切實目標。

　　需要指出的是，盡管從財政制度的改革內容看，不乏與國際先進的國家治理經驗接軌之處，各國的事權劃分都有必須遵循的普遍規律和內在邏輯，具有一定的共性。但是，中國的改革有自身的特殊之處。縱觀歐美國家的財政制度，單一制國家中央財政事權較重，聯邦制國家財政事權相對分散。而中國傳統上在政治層面實施的是中央集權制度，進入改革開放時代以來，政治層面中央集中權力，經濟方面賦予地方相應權力，這種體系與歐美國家存在很大不同，國外學者稱之為“分散的集權體制”。

　　基于這種體制推行的財政體制改革，不可能照搬國際經驗了事，而必須充分評估中國的經濟和社會發展情況，權力體系運行特點，盡可能通過帕累托改進的方式，尋找并擴大政府和市場、中央和地方的利益共同點，以較低成本完成治理體系的演化。

　　從財政事權劃分這個微觀層面看，改革的成功標準應當設定為三個：一是中央財政事權的適度加強，是否有利于提高普惠式的公共服務，增強國家安全；二是各級政府的財政事權是否得到合理匹配并改變粗放發展觀；三是能否改善社會分配體系和企業發展環境。而從國家治理現代化這個更宏觀的層面考量，財政事權劃分改革能否預留改革空間，帶動政府職能、立法、司法層面的改革，能否推動法令統一和市場的統一，能否將央地博弈轉化為央地相互促進，是關鍵指標。

　　從十八大到十八屆三中、四中、五中全會，都對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分作出過部署。這些部署體現的，是對國家治理現代化的不懈追求和歷史擔當。央地財政事權劃分改革作為完成歷史使命的組成部分，沒有理由不積極推進，玉汝于成。

　　本版撰文徐立凡

?

?

?

相關鏈接：

?